Estamos acostumbrados a pensar en los impuestos como una forma de redistribuir recursos dentro de una sociedad. Los estados deberían cobrar a quienes más tienen para beneficiar, a través de bienes públicos, a la mayoría de las personas. Esta no es una idea nueva. Desde De Tocqueville [1], pasando por los modelos teóricos de Meltzer y Richard o Acemoglu y Robinson, solemos pensar que las sociedades más desiguales deberían tener mayor disposición a redistribuir y por tanto a cobrar impuestos. Bajo esta perspectiva, naturalmente las elites se oponen a la idea de pagar impuestos (Hollenbach y Silva, 2019).
Sin embargo, el rol histórico de los estados no ha sido el de la redistribución sino el de la provisión de bienes públicos. Conectar territorios a través de redes de transporte, generar sistemas de protección a los derechos de propiedad, o solucionar disputas contractuales están entre las actividades que asociamos con la idea de la “capacidad” estatal. En un proyecto en curso con Diana Ricciulli (UBC), exploramos más a fondo la relación que la desigualdad puede tener con la recolección de impuestos, cambiando el foco de la misión redistributiva de los impuestos a su uso para la provisión de bienes públicos que incrementan el valor de los activos como el capital y la tierra y por lo tanto, suelen beneficiar a miembros de la elite.
Nuestra idea concreta es que, en sociedades agrícolas con alta concentración de la tierra, puede ser más fácil para el estado “negociar” con las elites para conseguir recursos que financien los bienes públicos. Por un lado, los beneficios del mayor recaudo se concentran en unos pocos terratenientes que ven aumentos en el valor de su tierra y por lo tanto tienen más incentivos a contribuir. Por otro lado, es más fácil para los burócratas cobrar impuestos en lugares donde los recursos están concentrados en manos de unos pocos. Es decir, en lugares donde quienes deben pagar impuestos son fáciles de reconocer y encontrar, la administración tributaria puede ayudar a solucionar los problemas de acción colectiva con mayor facilidad. Estas ideas las plasmamos en un modelo sencillo de teoría de juegos, cuyo resultado principal es que en los lugares más desiguales hay mayor recolección de impuestos, y las contrastamos con datos de Colombia a mediados del siglo XX.
Nuestra principal fuente es un conjunto de datos novedoso sobre gastos e ingresos del gobierno a nivel subnacional entre 1923 y 1960. Con ellos, construimos nuestras principales medidas de tributación y gasto a nivel municipal: impuestos per cápita y el gasto en recolección de impuestos sobre el recaudo total, es decir el costo promedio de recaudar un peso. Para los años después de 1957, los datos detallan la distribución del recaudo entre impuestos directos e indirectos.
Para medir la desigualdad histórica de la tierra, aprovechamos los conteos de ocupación del Censo de Población de 1938. Específicamente, la proporción de propietarios de tierras a trabajadores agrícolas. Esta medida nos proporciona la estimación de desigualdad subnacional más completa para principios del siglo XX. Corroboramos nuestra medida de dos maneras. Primero, utilizamos el Censo de Tierras de 1890 para el departamento de Cundinamarca, a partir del cual construimos coeficientes de Gini para la distribución de la riqueza de la tierra a nivel municipal. Encontramos que la proporción de terratenientes de 1938 está altamente correlacionada con el coeficiente Gini de tierras a nivel municipal de 1890. En segundo lugar, utilizamos información del primer censo cafetero de Colombia (recopilado a principios de la década de 1920). A partir de esta fuente, estimamos un coeficiente de Gini de tierras entre los propietarios de fincas cafeteras, que también se correlaciona con nuestra medida de concentración de la tierra en 1938.
Figura 1: Desigualdad y Recaudo per Cápita
Figura 2: Desigualdad y Costo del Recaudo
Las correlaciones que aparecen en las figuras 1 y 2 son consistentes con las ideas que exponemos en esta entrada. Primero, los lugares con mayor concentración de la tierra (definida como 1 – terratenientes/trabajadores agrícolas) tienden a tener mayor recaudo per cápita. Segundo, y tal vez más convincente, los lugares donde la tierra está más concentrada en unos pocos son también lugares donde el recaudo es mas eficiente, es decir, el costo de recoger un peso de impuestos es menor. Estas correlaciones usando datos fiscales para un año en particular (1957) son relativamente constantes durante los años en nuestro periodo de muestra, que abarca contextos muy diferentes, y son robustas a hacer comparaciones solo dentro de los distintos departamentos (i.e. incluir efectos fijos de departamento). Pero en ultimas, son solo correlaciones que pueden enmascarar el efecto de otros factores que estén correlacionados con la desigualdad histórica y el recaudo.
Aislar la contribución directa de la concentración de la tierra en la capacidad estatal es difícil sin una estrategia de identificación concreta, pero tratamos de hacerlo considerando los principales factores que podrían explicar nuestros hallazgos empíricos.
Primero, podría ser el caso que los lugares con una alta desigualdad de tierras se beneficien de economías de escala y, por lo tanto, tengan niveles más altos de actividad económica que les permitan recaudar más impuestos. La figura 3 muestra, sin embargo, que la correlación positiva proviene principalmente de los impuestos directos—a la propiedad raíz–en lugar de impuestos indirectos, que aumentan con el nivel de actividad económica.
Figura 3: Desigualdad, Impuestos Directos e Indirectos per Cápita
En segundo lugar, las diferencias en desigualdad pueden derivar de diferencias en la estructura de las economías locales que también podrían resultar en diferentes niveles de tributación. En el caso de Colombia, mientras que la economía cafetera se caracteriza por fincas pequeñas y medianas, la producción de ganado es más probable que se practique en extensiones de tierra grandes. Aunque estamos limitados por escasos datos históricos sobre la estructura económica municipal, abordamos esta preocupación de dos maneras. Primero, mostramos que la correlación positiva entre la desigualdad y los impuestos per cápita también se mantiene al observar exclusivamente los municipios productores de café. En segundo lugar, recopilamos información sobre el número de árboles de café y nivel de sacrificio de ganado por habitante y los utilizamos como controles en nuestras especificaciones, sin que cambien mucho las conclusiones.
Por último, otra amenaza potencial para la interpretación de nuestros hallazgos principales es el argumento de que la distribución de tierras en Colombia es resultado de prácticas coloniales de asignación de tierras que también determinaron la capacidad fiscal durante la colonia (por ejemplo, las encomiendas, instituciones fiscales, que dieron paso a las grandes haciendas). Descartamos esta posible fuente de endogeneidad al mostrar que los resultados permanecen inalterados después de controlar por indicadores a nivel municipal de la ocupación española y la población indígena circa 1550.
Como explicábamos antes, a diferencia de los modelos basados en el teorema del votante medio, pensamos que nuestros resultados se explican más probablemente por un modelo de acción colectiva, donde la presencia de menos elites locales resuelve el problema de aprovechamiento gratuito característico de la provisión de bienes públicos. Como argumenta Olson (1971), los grupos podrían ser más efectivos al articular sus demandas si pocos miembros capturan la mayoría de los beneficios de los bienes públicos. Creemos que este fue el caso de los grandes terratenientes en la Colombia del siglo XX, quienes controlaban grandes extensiones de tierra y percibían beneficios importantes de las inversiones públicas locales.
Muchos de los beneficios de la capacidad estatal son difíciles de observar empíricamente. Por ejemplo, la contribución al bienestar de las elites de una mejor protección de los derechos de propiedad, la reducción de incertidumbre por un sistema legal más estable, o las ganancias en acceso a los mercados por construcción de vías de transporte. Entre lo que podemos medir, que es el gasto fiscal municipal para diferentes rubros, encontramos que efectivamente los municipios donde la tierra estaba más concentrada en 1938 tienen mayor gasto en infraestructura durante mediados del siglo XX. Además, no hay correlación entre la concentración de la tierra y otros tipos de gasto asociados a la redistribución como educación o beneficencia social.
Por ahora hemos hecho énfasis en que estas correlaciones son consistentes con un modelo donde el estado negocia más fácilmente con las elites locales en lugares con mayor desigualdad. En consonancia con estas ideas, utilizamos los cambios de poder en 1930 y 1946 para explorar cómo la alineación política entre las elites locales y el partido que controla el gobierno central afecta los ingresos fiscales y los gastos. En 1930, el partido Liberal llegó inesperadamente al poder después de 55 años cuando el partido Conservador, que tenía la mayoría de los votos, se dividió en dos candidaturas. En 1946, ocurrió un evento similar: el partido Conservador regresó al poder después de que la facción Liberal dividiera sus votos. Encontramos que los lugares con alta desigualdad y mayores porcentajes de votos de las elites para el partido Liberal en 1930 generan mayores ingresos solo cuando el partido Liberal está en el poder. De hecho, lo contrario es cierto después de 1946: los lugares más conservadores con alta desigualdad son los que generan más ingresos y también reciben mayor gasto en infraestructura.
Como resalta Besley (2020), las inversiones en capacidad estatal requieren de reciprocidad entre los ciudadanos y el estado. Nuestro propósito es contribuir a esa idea apuntando que, en etapas tempranas de desarrollo económico y estatal, la reciprocidad más importante es tal vez entre el estado y las elites–más que entre todos los ciudadanos en general.
Diana Ricciulli-Marin es estudiante de doctorado en economía en University of British Columbia – VSE.
Mateo Uribe-Castro es profesor asistente de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes.
Notas
[1] “Wherever the poor direct public affairs and dispose of the national resources, it appears certain that, as they profit by the expenditure of the State, they are apt to augment that expenditure.” Chapter XIII, Part 1.
