En un país donde los economistas escribimos muy poco sobre asuntos tributarios, es muy importante el aporte que realizan, desde varias disciplinas, Jorge Morel, Carolina Trivelli, Yerel Vázquez y José Mendoza en Reformas en los márgenes. Política tributaria, intereses atomizados y debilidad institucional en el Perú (IEP, 2023). El conjunto de autores es una combinación de profesionales con experiencia y profesionales jóvenes de la economía y de la ciencia política que hacen una contribución que deja varios temas ordenados y analizados sobre los tributos en el Perú, cómo se comparan estos tributos con países de América Latina y países de la OECD y además realiza dos estudios de caso de dos políticas de reforma que involucraron asuntos tributarios en el Perú.
Esta es una publicación muy reciente que ha salido este mes de octubre bajo el sello del Fondo Editorial del Instituto de Estudios Peruanos en su serie Perú Problema[1]. Es parte de un gran esfuerzo institucional de investigar sobre el poder en el Perú y este es el tercer título de la serie.
El libro tiene dos capítulos, aparte de una introducción que nos explica por qué estudiar el poder en la política tributaria del Perú y unas conclusiones y reflexiones finales sobre un modelo económico perforado por intereses y un estado débil para defenderse.
El primer capítulo presenta diez hechos estilizados sobre la realidad tributaria. Esta presentación se realiza en su mayoría a nivel de constatación: la recaudación tributaria durante los últimos cincuenta años en el Perú es baja y es estable; la composición de la recaudación en el Perú tiene en primer lugar a los impuestos indirectos; está centralizada en Lima, la capital que concentra un tercio de la población, las sedes del Poder Ejecutivo y Legislativo y el domicilio de las empresas más grandes; la base tributaria es pequeña, es un número muy reducido de contribuyentes comparado con el total de población; la tributación no es redistributiva, es decir, casi no afecta el coeficiente de Gini del país antes y después de impuestos; la reducida escala local de la tributación; la falta de información de los ciudadanos sobre temas tributarios; no siempre las exoneraciones traen beneficios, pero que son valoradas positivamente por estos. Uno de los hechos estilizados constituye en realidad una recomendación de política: se requiere más recaudación.
Este primer capítulo, que pudo ser muy aburrido por la cantidad de cuadros y gráficos, tiene un elemento muy rico al hacer conversar esos datos duros que provienen del BCRP, de la SUNAT o del INEI, con los resultados de las encuestas de opinión, representativas a nivel nacional, aplicadas en el marco del proyecto. El análisis de los hechos estilizados se potencia con esta información.
El capítulo 2 se dedica a la política de dos casos de políticas tributarias. La discusión parte de la propuesta analítica de un denominado “consenso tecnocrático”, promovido por el FMI, CEPAL, BID, Banco Mundial y la OECD. Se le atribuye la apuesta por un sistema tributario neutral, orientado a la competitividad, sobre la base de transparencia. Agrego que es complicado estar en desacuerdo con un consenso así planteado.
El primer estudio de caso trata sobre cambios en la ley de promoción de la agro exportación, específicamente alrededor de la eliminación de la tasa promocional de 15% sobre la renta. El otro caso estudiado es sobre la norma anti elusión. En ninguno de los dos casos, y luego de años de “tira y afloja”, se logró plasmar un cambio en línea con los lineamientos del consenso tecnocrático.
En este punto de la discusión, ha resultado inevitable recordar la reflexión de Eduardo Dargent en El páramo reformista. Un ensayo pesimista sobre la posibilidad de reformar el Perú (PUCP, 2021), sobre la ausencia de puntos de encuentro desde la ciudadanía para lograr reformas que promuevan el bienestar social. El texto de Morel, Trivelli, Vásquez y Mendoza elude la discusión abierta con Dargent en esta oportunidad.
¿Qué podría mejorar en la segunda edición? Para empezar, una mejor presentación de cuadros y gráficos, lo que podría ser hasta sencillo y de corto plazo con una Fe de Erratas. También me gustaría ver una reflexión mayor alrededor de dos contribuciones sobre tributos y sobre gasto público que considero muy ilustrativas para el caso peruano. La primera es el artículo de Besley y Persson (2014)[2], quienes tratan de explicar precisamente el nivel bajo de presión tributaria en los países en desarrollo y apelan a variables culturales y de estabilidad política, que bien podrían ser relevantes en el Perú. Por otro lado, extraño referencias al gran texto de Lindert (2011)[3], quien compila una base de datos histórica comprehensiva, para explicar cómo las demandas por servicios públicos lograron articularse a través de la representación política para aumentar tanto el gasto público como la tributación en los países hoy desarrollados.
El contenido del libro de Morel, Trivelli, Vásquez y Mendoza es corto -no más de 100 páginas- y se lee con facilidad, de manera fluida. Los invito a leerlo: con un par de horas de lectura, adquieres un panorama de la realidad tributaria del Perú y de las dificultades para mejorarla.
[1] Hago el disclaimer de rigor: también soy parte del IEP, pero no de este esfuerzo de investigación.
[2] Besley, T & T. Persson (2014). Why developing countries tax so little? Journal of Economic Perspectives. Volume 28, Number 4. P 99–120.
[3] Lindert, P. H. (2011). El ascenso del sector público: El crecimiento económico y el gasto social del siglo XVIII al presente. México: Fondo de Cultura Económica.
