Por Daniel Gomez Gaviria, Vicepresidente Consejo privado de Competitividad
Colombia es un país dividido entre un sector informal amplio y un sector formal relativamente pequeño. Esta división se manifiesta en muchas dimensiones de la vida económica y social del país y en la participación de hogares y empresas en mercados de factores de producción, de productos y en su interacción con el Estado y con el resto del mundo. El Consejo Privado de Competitividad ha documentado en diferentes versiones del Informe Nacional de Competitividad y en informes especiales el efecto de la informalidad sobre la productividad y el bienestar.[1]
La posibilidad de participar en la economía formal está determinada en gran medida por la manera en la que regulamos, intervenimos en mercados, y diseñamos políticas públicas. Muchas de estas intervenciones han tenido como objetivo definir parámetros mínimos o referentes de lo que se considera óptimo tanto en los procesos como en los resultados. Por ejemplo, en los mercados de productos, establecer estándares mínimos de calidad desde el punto de vista del consumidor local e internacional con estándares de calidad y medidas sanitarias y fitosanitarias; en mercados laborales con salarios mínimos, condiciones de despido y otras definiciones de lo que es un empleo digno; en mercados de crédito determinando lo que es una tasa de usura; en mercados de tierras definiendo cuanto es una unidad mínima; en mercados inmobiliarios definiendo características de tamaño mínimo de espacios habitables. Y podemos continuar.
Los estándares de calidad que se imponen no se compadecen con las capacidades de cumplimiento de nuestros hogares y empresas. La regulación busca crear y cambiar realidades para bien. Sin embargo, al definir estándares que se alejan significativamente de la realidad se pueden crear barreras a la formalidad para las personas y empresas. En el Informe “Informalidad: Una nueva visión para Colombia” del CPC y en el Conpes 3956 “Política de Formalizacion”[2] se reconoce que la informalidad es un continuo, donde algunas condiciones se cumplen pero no todas, y que las decisiones suelen ser racionales en el sentido de considerar los costos y los beneficios de ser formales. Las barreras y efectos de umbral crean puntos de discontinuidad en ese continuo. Empresas y hogares que deciden o que no logran hacer las inversiones requeridas para cumplir con todas las condiciones de la formalidad.
No hay rutas de generación de capacidades para lograr superar el umbral, lo cual crea incentivos perversos que perpetúan la exclusión. Los estándares de calidad en varios mercados implican altos costos para las empresas y los hogares, tanto para cumplir con el estándar como los asociados a superar el umbral entre informalidad y formalidad. Estos costos crean incentivos perversos para evitar pasar el umbral y evitar hacer cualquier tipo de inversión en capacidades para mantenerse por fuera del radar del Estado y de la regulación.
La división de la sociedad entre un mundo formal y otro informal mediado por umbrales regulatorios impide que haya mejoras en productividad. Los micronegocios y las mypes quedan atrapados en un mundo informal con bajas capacidades gerenciales, bajos niveles de inversión, poco capital humano, bajo crecimiento, poco acceso a financiamiento, dificultades para innovar. No solo no tienen las posibilidades de lograr escalas óptimas de producción e integrarse en mercados eficientemente, sino que tampoco tienen incentivos para hacerlo ya que permaneciendo en la informalidad evitan el monitoreo y los costos asociados al mundo formal (Ver capítulo Productividad y Emprendimiento del Informe Nacional de Competitividad 2021-2022).[3]
La exclusión de la formalidad impide que las empresas y los hogares se beneficien de bienes públicos y también que contribuyan a su financiación. Las empresas y hogares que se mantienen en la informalidad no pueden beneficiarse de bienes públicos específicos, y solo logran participar de los beneficios de algunos bienes públicos generales. Pero adicionalmente, tampoco contribuyen a su financiación. Por lo tanto, son solo las empresas y hogares incluidos en la formalidad los que deben asumir la financiación de un Estado que se queda corto en sus capacidades de provisión de bienes públicos complementarios a la iniciativa privada que redunden en mayor productividad para las empresas y mayor bienestar para todos. Esta exclusión empeora la desigualdad y contribuye al ciclo vicioso con baja productividad también reportado en el Informe Regional de Desarrollo Humano 2021 del PNUD.[4]
La división entre formalidad e informalidad distorsiona procesos de entrada, salida, y competencia en mercados reduciendo competitividad. Las barreras a la participación en el mercado laboral formal, como el diseño del sistema de protección social contributiva (cuyo acceso y financiación depende del estatus laboral de las personas) y las debilidades del sistema de formación, resulta en un mercado laboral que funciona mal. Como respuesta a la dificultad de seguir la ruta de la empleabilidad, las personas recurren al autoempleo y al emprendedurismo de subsistencia. Estos pequeños negocios suelen ser informales. Los problemas del mercado laboral afectan la productividad del sector formal. Además, la segmentación de mercados impide la integración de cadenas locales y regionales de valor óptimas con sistemas de proveeduría y calidad que permitan el desarrollo de capacidades sectoriales. Lo anterior también repercute en una menor entrada y menor salida empresarial de ambos segmentos. La Misión de Empleo en Colombia describió esta dinámica y sugirió la necesidad de una ruta de reformas para romper el ciclo vicioso de informalidad laboral, desempleo, y bajo capital humano.[5]
La política pública, y en particular la política de desarrollo productivo en su segmento de mipymes, se sesga hacia la supervivencia de los emprendimientos. En la medida en la que el autoempleo reemplaza la empleabilidad, la política de apoyo al emprendimiento tiende a sesgarse a favor de la supervivencia en lugar de favorecer el autodescubrimiento con crecimiento de los emprendimientos más exitosos y salida del mercado de los menos exitosos. Se confunden de esa manera las políticas sociales con las políticas productivas.
La exclusión de hogares del mundo formal afecta la movilidad social, la superación de la pobreza y la calidad de vida. Hogares excluidos del mercado laboral formal hacen inversiones insuficientes en capital humano, salud y educación lo que los hace más vulnerables a las trampas de pobreza. Aun si los niños, niñas y adolescentes de hogares vulnerables acceden a salud y educación con apoyo de la política social, los retornos a ese capital humano son bajos en la medida en la que no logren participar activamente del mercado laboral. (Var capítulos de Educación y Mercado Laboral del INC2021). [6]
En la medida en la que el sector productivo está segmentado en formales e informales las inversiones en bienes públicos, como infraestructura, energía, educación, salud, ciencia y tecnología, son insuficientes y sus retornos menores a los esperados. Las inversiones en bienes públicos además de ser insuficientes por la debilidad del recaudo y la baja participación de empresas y hogares en la tributación, no logra los impactos esperados al limitarse los retornos a la escala existente. Aumentar escala y alcance del sector formal multiplicaría usuarios de la capacidad estatal y a su vez lograría aumentar los retornos y los recursos para su financiación.
La agenda de mejora normativa y regulatoria es esencial para eliminar los umbrales que nos dividen en formales e informales. Desde el proceso de entrada a la OCDE el 2014 la agenda de mejora normativa ha cobrado importancia. Seguir implementando nuevas metodologías, procesos, instrumentos de análisis para mejorar la producción normativa en el sentido de entender las implicaciones sobre la exclusión y las divisiones que generamos, es un siguiente paso en esa agenda con la actualización de la política.
Las fallas de gobierno que se reflejan en efectos inesperados e indeseados de intervenciones de política, además de las ineficiencias del Estado y su peor manifestación, la corrupción, impiden que haya procesos de inclusión y de competitividad. La ausencia de análisis de intervenciones de política y regulaciones y su impacto sobre la división de la sociedad en incluidos y excluidos, resulta en un exceso y obsolescencia de normas, diseñadas a la medida de los incluidos. Muchos procesos contribuyen a este mal equilibrio: un sistema de control y fiscalización que sesgan al funcionario público hacia la sobre regulación, captura regulatoria por parte de grupos particulares de interés, sobrerrepresentación de la información y los intereses de los incluidos en la toma de decisiones.
Los fenómenos mencionados afectan todas las áreas de la economía y la sociedad impactando negativamente la competitividad y la inclusión. La lógica y procesos de formulación de políticas, desconectadas de la realidad y capacidades sociales, pero aspiracionales en las metas que buscan alcanzar, retroalimentan ciclos viciosos de exclusión y baja competitividad. Las condiciones básicas para la competitividad—eficiencia del estado, justicia, infraestructura, transporte y logística, energía, economía digital–, la formación de capital humano—educación y salud–, la eficiencia de mercados de productos y factores incluidos el mercado laboral, de capital, de tierras–, nuestra capacidad de integrarnos a la economía global, con sus flujos de conocimiento y tecnología, y la capacidad de transformar la economía con CTI, productividad, emprendimiento y sostenibilidad, se ven mermadas por las barreras que nos dividen, y los incentivos perversos que generan.
La agenda de competitividad va de la mano de la agenda de inclusión. El Consejo Privado de Competitividad en su versión 2022-2023 del Informe Nacional de Competitividad buscará analizar la formulación de normas y reglas, los procesos e incentivos institucionales que definen la relación de actores públicos y privados en este equilibrio subóptimo que encontramos en tantas áreas importantes para la productividad y para la inclusión. Vamos a explorar las principales manifestaciones de este fenómeno en cada uno de los temas cubiertos por el Informe Nacional de Competitividad, donde cada capítulo explorará en más detalle las manifestaciones de la división entre los incluidos y los excluidos, y las recomendaciones para derribar estos muros. Una agenda gana-gana para desarrollar en el Sistema Nacional de Competitividad e Innovación, y con la formulación de un nuevo Plan Nacional de Desarrollo 2023-2026.
[1] Ver “Informalidad: Una Nueva Visión para Colombia” disponible en https://compite.com.co/proyecto/informalidad-una-nueva-vision-para-colombia/
Varias versiones del Informe Nacional de Competitividad disponible en https://compite.com.co/informe/informe-nacional-de-competitividad-2021-2022/
[2] Disponible en https://colaboracion.dnp.gov.co/cdt/conpes/econ%C3%B3micos/3956.pdf
[3] Disponible: https://compite.com.co/informe/informe-nacional-de-competitividad-2021-2022/productividad-y-emprendimiento/#cpc_breadcrumb
[4] Disponible: https://www.undp.org/es/latin-america/informe-regional-de-desarrollo-humano-2021
[5] Disponible: https://www.misionempleo.gov.co/
[6] Disponibles: https://compite.com.co/informe/informe-nacional-de-competitividad-2021-2022/educacion/#cpc_breadcrumb, https://compite.com.co/informe/informe-nacional-de-competitividad-2021-2022/mercado-laboral-2/#cpc_breadcrumb
