Los fondos de estabilización son arreglos útiles para suavizar los ciclos económicos y reducir la incertidumbre que enfrentan los agentes. A menudo, los países abundantes en recursos naturales diseñan este tipo de fondos para, además de reducir la volatilidad, alargar los efectos positivos delas bonanzas. No obstante, problemas de diseño o de aplicación pueden generar más problemas de los que soluciona el fondo.
El problema
En la segunda mitad de los años 2000 comenzó a operar en Colombia el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC) con el fin de reducir la de volatilidad de los precios finales de los combustibles derivados del petróleo.
Para entender la operación del FEPC es útil definir algunos conceptos:
El precio de paridad (PP) es el costo de oportunidad de vender los combustibles en el mercado interno, esto es, el precio en pesos que del combustible en el mercado internacional. Así, el precio de paridad fluctúa con el precio internacional y con la tasa de cambio.
Ingreso al Productor (IP) es el precio, fijado por el gobierno, de los combustibles en el mercado nacional.
Diferencial de Compensación es la diferencia entre el IP y el PP cuando el PP es mayor al IP, es decir cuando hay un subsidio al consumo interno. En otras palabras, el diferencial de compensación es el desahorro del FEPC.
Diferencial de Participación es la diferencia entre el IP y el PP, cuando el PP es menor al IP. El diferencial de participación es el ahorro del FEPC.
El FEPC establece una fórmula para la determinación del precio interno de los combustibles. Esta fórmula tiene en cuenta el precio externo valorado en pesos (PP), su tendencia y la diferencia en IP y PP.
La aplicación de la fórmula debería conducir a ahorros positivos (diferencial de participación) cuando el PP está por debajo de su tendencia y a desahorro (diferencias de compensación) cuando el PP está por encima de su tendencia. No obstante, esto depende de los niveles iniciales del IP y el PP. En la práctica, el FEPC solo ha tenido superávit tres años desde su creación: 2008, 2009 y 2020. Pero este superávit no se explica por la aplicación de la fórmula sino por capitalizaciones hechas con traslados de recursos. La mayor parte del tiempo, el FEPC ha sido deficitario y ha tenido que financiarse con deuda. Entre el 1 de julio de 2021 y el 31 marzo de 2022 hubo un déficit cercano a 14 billones de pesos, esto es, 1.4% del PIB.
Dos problemas centrales explican el desahorro persistente del FEPC: (i) la no aplicación de la fórmula durante largos períodos explica el 35% del déficit (4,9 billones de pesos) y (ii) la fórmula está diseñada de manera que, en momentos como el actual, el IP no responde a la diferencia entre el IP y el PP. El problema en el diseño de la fórmula explica el 65% del déficit (9,1 billones de pesos).
Durante 2020, la pandemia produjo una caída en los precios internacionales del petróleo y, con esta, se redujo el precio de paridad internacional. La respuesta del gobierno fue de reducir el IP. El resultado fue un diferencial positivo y un superávit de 0,2 billones de pesos. No obstante, la recuperación posterior de los precios internacionales revirtió el diferencial. Así, en el primer semestre de 2021 el déficit ascendía a 3,9 billones de pesos.
Durante el segundo semestre de 2021 el déficit fue 7,8 billones de pesos y el del primer trimestre de 2022 de 6,3 billones de pesos. Para el resto del año el Comité Autónomo de Regla Fiscal estima que el FEPC acumulará déficit a un de 2 billones de pesos cada mes. Así, al final de 2022 el FEPC tendrá un déficit acumulado de entre 33,7 y 34,1 billones de pesos. Esto es, cerca del 3% del PIB y un monto similar al gasto en inversión pública programado en el Plan Financiero de 2022.
Estas cifras son preocupantes por, al menos, tres razones. En primer lugar, ante el aumento en la deuda pública producido por la caída en ingresos tributarios y el aumento en las necesidades de gasto que trajo consigo la pandemia ha surgido un consenso acerca de la necesidad de aumentar el recaudo tributario. En segundo lugar, la evidencia reciente en lo que respecta a cambio climático y deterioro ambiental hace impostergable una política fiscal que desestímulo al consumo de combustibles fósiles. En tercer lugar, los efectos de la pandemia sobre pobreza y desigualdad han generado una demanda social por mayor gasto distributivo. Así, las prioridades del próximo gobierno deben ser (i) eliminar los subsidios a los combustibles fósiles para desestimular su consumo y (ii) cerrar el déficit del FEPC y liberar recursos del fisco para reducir la deuda pública y financiar programas sociales.
¿Por qué no se soluciona?
El rezago en el precio interno de los combustibles es tan alto que un ajuste del precio interno de los combustibles de 100% no cerraría el déficit por completo y, en cambio, generaría un aumento de 8 puntos porcentuales en la inflación. Esto no es deseable en general y menos en un entorno en el cuál la inflación anual se acerca peligrosamente el 10%. Por otro lado, si bien hay una correlación positiva entre el consumo de combustibles y el ingreso, hay una correlación negativa entre el nivel de ingreso y la proporción del ingreso que se destina al consumo de combustibles.
Esto implica que si las autoridades deciden corregir esta distorsión costosa en términos fiscales y ambientales deben enfrentar un efecto distributivo adverso con el consiguiente descontento social.
¿Entonces?
La magnitud del problema hace que se imposible ignorarlo. No obstante, los dilemas que plantea hacen que no sea un tema de discusión que quieran plantear el gobierno saliente ni los candidatos con más opciones. En estas circunstancias, el deber de la academia y de la tecnocracia es plantear mecanismos de ajuste con una función objetivo clara que permitan converger a un FEPC que, en promedio, no genere subsidios. ¿Estaremos a la altura?
[1] Las cifras presentadas en este artículo fueron obtenidas del documento Análisis sobre el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC) publicado por la Dirección Técnica del Comité Autónomo de la Regla Fiscal.
