Por Alberto Chong, Angelo Cozzubo, Pablo Lavado, José Mendoza y Martin Valdivia [1]
La irrupción de la pandemia significó un cambio en los roles de cuidado de niños y adolescentes en el hogar. Con los colegios operando de forma remota desde marzo hasta la fecha, Perú ocupa los últimos puestos en la velocidad de reapertura de escuelas y nidos; lo cual ha exacerbado justificadamente a los padres de familia. Así, no solo la calidad del aprendizaje estaría en juego, sino que el cuidado de los menores durante el día pasó a ser responsabilidad directa de los miembros del hogar; por lo que, la difícil tarea de estabilizar los ingresos en un ambiente marcado por el desempleo (más de 1 de 10 personas en el mercado perdieron su empleo en promedio durante el 2020)[2] se volvió aún más complicado para hogares de empleos precarios. En este contexto, se ha puesto menor énfasis a los servicios de cuidado preescolares, sean guarderías o educación inicial. Ante ello, el Programa Nacional Cuna Más (PNCM) puede representar una oportunidad importante y de acción rápida para el alivio de los hogares con empleos precarios, en especial durante el proceso de transición hasta la reapertura total de los colegios[3] y la estabilización del empleo.
En un estudio aún en marcha financiado con los fondos de investigación del concurso anual de la Universidad del Pacífico, nos propusimos estudiar los impactos no esperados del PNCM en la inserción laboral de los hogares, así como en las decisiones de fertilidad de los mismos y encontramos resultados que si bien son preliminares, todo indica que son particularmente robustos.
De Wawa Wasi a Cuna Más
El desarrollo de programas enfocados al cuidado y atención integral de niños en el Perú data desde 1993 con la creación de los “Hogares Educativos Comunitarios” dentro del Ministerio de Educación. A partir de este punto el programa se adapta al desarrollo institucional del Estado, primero con la creación del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Humano (ahora Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables) en 1996, junto con un cambio de nombre a Wawa Wasi. Posteriormente, con la creación del actual Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, el programa se relanza en el 2012 desde una óptica de ciclo de vida en la Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión Social, con énfasis en el desarrollo infantil temprano bajo el nombre de PNCM.
El objetivo central del PNCM consiste en “mejorar el desarrollo infantil de niñas y niños menores de 36 meses de edad en zonas en situación de pobreza y pobreza extrema para superar las brechas en su desarrollo cognitivo, social, físico y emocional”[4]. Para cumplir con este objetivo, el programa ofrece dos tipos de servicios. El primero consiste en el Servicio de Cuidado Diurno (SCD), enfocado en las zonas urbanas para “brindar atención integral a niñas y niños entre 6 a 36 meses de edad, que viven en zonas de pobreza y pobreza extrema y requieren de atención en sus necesidades básicas de salud, nutrición, seguridad, protección, afecto, descanso, juego, aprendizaje y desarrollo de habilidades”[5]. Este servicio se brinda gratuitamente a los residentes de los distritos con Centros Infantiles de Atención Integral de lunes a viernes durante 8 horas diarias. El segundo servicio, enfocado en zonas rurales, es el Servicio de Acompañamiento Familiar (SAF). Este lleva cabo “visitas a hogares y sesiones de socialización e inter aprendizaje en locales comunales implementados por el programa, con la finalidad de promover el desarrollo y fortalecimiento de conocimientos, capacidades y prácticas de cuidado y aprendizaje de las familias”[6].
¿Qué sabemos sobre Cuna Más?
A la fecha solo existen pocas evaluaciones causales de los servicios ofrecidos por Cuna Más. Araujo et al (2021)[7] estudian el impacto del SAF sobre el desarrollo infantil temprano de los niños atendidos mediante una metodología experimental, donde comparan los niños de localidades aleatoriamente tratadas por el programa en su primera fase con aquellos niños de localidades que lo recibirían en siguientes fases. Los resultados de esta evaluación muestran un efecto positivo sobre los indicadores estandarizados empleados para las dimensiones cognitivas y de comunicación, en especial sobre niños de hogares pobres con madres de menor escolaridad.
De manera complementaria existen estudios de evaluación de diseño y procesos como el de Rey Sánchez (2017), donde se encuentra que Cuna Más arrastró una serie de problemas presentes en el programa predecesor Wawa Wasi concernientes a la precarización laboral de las “madres cuidadoras” (trabajadoras cuidadoras dentro de los locales) en términos de su baja remuneración, su alta carga laboral y su alta rotación en el puesto. Esto es confirmado desde una óptica cualitativa por Arrunategui y Giesecke (2019); además de la demanda de extensión del horario de las guarderías y la mejora en la infraestructura.
Impactos no previstos de corto y largo plazo
En base a esta discusión, nuestro estudio propone dilucidar efectos no esperados en la concepción del programa, tanto en la dimensión laboral como en la de fertilidad. Para ello, aprovechamos el carácter focalizado del programa, pues los distritos que reciben el SCD son priorizados acorde a una regla de focalización basada en la incidencia de pobreza en el distrito[8]
Considerando el carácter de focalización geográfica del programa, el cual viene expandiendo los distritos tratados año a año, estimamos un modelo de diferencias en diferencias acompañado por un estudio de evento que busca explotar la introducción y expansión del Servicio de Cuidado Diurno (SCD) de Cuna Más en los distritos urbanos focalizados del país desde el 2012. Para ello, empleamos las fechas de inicio del servicio en estos distritos a identificar la periodicidad del efecto del SCD junto a los datos de la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (mujeres de 12 a 49 años) y la Encuesta Nacional de Hogares (para mujeres y hombres restringidos de 14 a 49 años[9]). Este enfoque nos permite comparar a los distritos que tienen SCD con los distritos focalizados que aún no recibían SCD a la fecha de la encuesta. Asimismo, podemos controlar por las características de los padres, los hogares donde viven, los conglomerados de hogares en el distrito y el año en que se levantaron las encuestas.
La Tabla 1 presenta las estimaciones por diferencia en diferencias para las decisiones de fertilidad del hogar. En este caso, se estima el efecto del SCD sobre la probabilidad que la mujer encuestada reporte haber tenido el nacimiento de por lo menos un hijo luego del inicio del servicio y un año luego del inicio del servicio de cuidado. Se desprende de la tabla que la atención de CunaMás estaría influenciando positiva y significativamente las decisiones de embarazo de los hogares al aumentar la probabilidad del mismo entre 2 a 5%. En este sentido, y conforme a los marcos teóricos de decisiones racionales de fertilidad como el planteado por Becker[10], la presencia del servicio gratuito de cuidado diurno para la infancia temprana estaría reduciendo los costos de la maternidad. Ante ello, más mujeres que desean ser madres o tener más hijos verían el SCD como un apoyo efectivo a su trabajo de cuidadora y como una oportunidad para aliviar la carga que esto presupone sobre sus trabajos o estudios.
Nota: Se incluyen como controles adicionales edad actual, nivel educativo, idioma materno castellano, grupo de edad, número de hijos vivos, número de hijos en edad elegible para Cuna Más, índice de riqueza. También se incluye como efectos fijos los años, los conglomerados, la interacción entre una tendencia lineal y los conglomerados. Los años se construyen en términos relativos al mes de inicio del SCD y el mes de encuesta del individuo, de esta manera se construyen años relativos a cada inicio del SCD en cada distrito. Solo se consideran indivudos en zonas urbanas en distritos focalizados de acuerdos a los criterios de focalización propios de Cuna Más para los años 2012-2019. Errores estándares clusterizados a nivel de distrito. *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
Complementariamente, la Figura 1 muestra la estimación de estudio de eventos donde se verifica el carácter dinámico de este impacto. En este se verifica que el efecto sobre el trabajo de los individuos en distritos con SCD no muestra efectos pre-intervención del PNCM; lo cual añade a favor del supuesto de tendencias paralelas requerido para la estimación de diferencias en diferencias. En cuanto a los efectos encontrados sobre los nacimientos, vemos que el efecto ocurre consistentemente después de un año de ingresado el programa al distrito. El gráfico nos permite observar que el efecto es creciente en el tiempo hasta el cuarto año luego del comienzo del SCD, además que este resultaría ser sostenible al evaluarlo cinco o seis años después de la entrada del PNCM.
Nota: Intervalo de confianza al 90%. Se incluyen como controles adicionales edad actual, nivel educativo, idioma materno castellano, grupo de edad, número de hijos vivos, número de hijos en edad elegible para Cuna Más, índice de riqueza. También se incluye efectos fijos a nivel año, conglomerados y una tendencia lineal específica a cada conglomerado. Los años se construyen en términos relativos al mes de inicio del SCD y el mes de encuesta del individuo, de esta manera se construyen años relativos a cada inicio del SCD en cada distrito. Se emplea el año -1 como categoría base del estudio de eventos.Solo se consideran indivudos en zonas urbanas en distritos focalizados de acuerdos a los criterios de focalización propios de Cuna Más para los años 2012-2019.
El otro objetivo de nuestro estudio pasa por el mercado laboral. Así, en la Tabla 2 mostramos la misma estimación de diferencias en diferencias para una variable crucial del empleo: actualmente se encuentra trabajando. Asimismo, se indaga sobre efectos heterogéneos por edad, pues la encuesta nos permite recoger trabajo de menores de edad.
Como se observa de los resultados, el programa no pareciera tener un efecto agregado sobre el empleo en los residentes del distrito donde abren los centros de cuidado. Sin embargo, resulta interesante lo observado en las heterogeneidades por edad. Si bien nuevamente el efecto del programa no es significativo a nivel agregado ni para los menores de edad, sí resulta significativo y positivo para las personas entre 18 y 35 años. De esta forma, verificamos que el servicio de cuidado estaría aumentando hasta en 5% la probabilidad de que las personas entre 18 y 35 años en el distrito se encuentren trabajando.
Nota: Se incluyen como controles adicionales edad actual, nivel educativo, idioma materno castellano, grupo de edad, número de hijos vivos, número de hijos en edad elegible para Cuna Más, índice de riqueza. También se incluye como efectos fijos los años, los conglomerados, la interacción entre una tendencia lineal y los conglomerados. Los años se construyen en términos relativos al mes de inicio del SCD y el mes de encuesta del individuo, de esta manera se construyen años relativos a cada inicio del SCD en cada distrito. Solo se consideran indivudos en zonas urbanas en distritos focalizados de acuerdos a los criterios de focalización propios de Cuna Más para los años 2012-2019. Errores estándares clusterizados a nivel de distrito. *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1 Fuente: ENDES
Similarmente, la Figura 2 muestra la estimación de estudio de eventos para la variable de empleo. En este se verifica que el efecto sobre el trabajo de los individuos en distritos con SCD no muestra efectos pre-intervención del PNCM; lo cual añade a favor del supuesto de tendencias paralelas requerido para la estimación de diferencias en diferencias. Respecto al efecto significativo promedio para mujeres mayores de 18 años encontrado en la tabla previa, el estudio de eventos nos permite verificar que estos ocurrirían muy a corto plazo (uno y dos años) luego de la entrada del programa y que estos cambios no se mantienen en el tiempo a evaluar un horizonte hasta de un lustro después de brindar el SCD. En cuanto a las mujeres jóvenes se verifica que no existen efectos en la probabilidad de empleo, lo que se condice con los efectos promedios de las dobles diferencias.
Nota: Intervalo de confianza al 90%. Se incluyen como controles adicionales edad actual, nivel educativo, idioma materno castellano, grupo de edad, número de hijos vivos, número de hijos en edad elegible para Cuna Más, índice de riqueza. También se incluye efectos fijos a nivel año, conglomerados y una tendencia lineal específica a cada conglomerado. Los años se construyen en términos relativos al mes de inicio del SCD y el mes de encuesta del individuo, de esta manera se construyen años relativos a cada inicio del SCD en cada distrito. Se emplea el año -1 como categoría base del estudio de eventos.Solo se consideran indivudos en zonas urbanas en distritos focalizados de acuerdos a los criterios de focalización propios de Cuna Más para los años 2012-2019.
Cuidados de infancia temprana para cuidar el trabajo
La literatura empírica reciente ha mostrado como la maternidad resulta un costo importante para los padres y con mucho mayor énfasis para las madres, quienes muchas veces ven interrumpidas sus carreras e incurren en mayores caídas de salarios. Si bien este ejercicio no ha podido ser replicado para el caso peruano dadas las limitaciones de acceso a la información administrativa y la baja tasa de participación formal; la evidencia cualitativa previa del propio PNCM pone sobre la mesa como muchas madres en situación precaria señalan el gran sacrificio que significa la maternidad y como el servicio, si bien insuficiente, les permite paliar estos costos.
En este sentido, nuestro trabajo en curso aborda dimensiones aún no exploradas en la literatura de los servicios de cuidado. Es así que, tener la opción de dejar a los (futuros) hijos a cargo de personal especializado en el cuidado podrían estar permitiendo a los hogares tener el número deseado de hijos que han planteado como su plan de vida. Adicionalmente, verificamos que el programa estaría permitiendo a una mayor cantidad de padres y madres mantenerse en la fuerza laboral al poder delegar los requerimientos de cuidado en la infancia temprana al SCD. Por ello, tal como empezábamos esta entrada, una estrategia que podría plantearse el gobierno actual para proteger el empleo aun en precaria recuperación es el de reestablecer el SCD en los distritos atendido por el PNCM; además de intentar expandir el servicio a la mayor cantidad de distritos posibles. A la fecha, el programa aún no ha logrado atender con SCD a todos los distritos focalizados por ley. Esto podría ser un primer paso de una estrategia de cuidado de la infancia para cuidar el empleo.
[1] Georgia State University y Universidad del Pacifico; NORC-Universidad de Chicago y Universidad Católica; Universidad del Pacifico; Instituto de Estudios Peruanos y Universidad Católica; y GRADE.
[2] Estadísticas BCRP
[3] Esperada todavía para marzo del 2022. Fuente: https://larepublica.pe/sociedad/2021/11/04/minedu-todos-los-colegios-deberan-abrir-en-marzo-del-2022-coronavirus/#:~:text=En%20marzo%20del%202022%2C%20todos,atenci%C3%B3n%20plena%20reci%C3%A9n%20en%20julio.
[4] https://www.gob.pe/programa-nacional-cuna-mas
[5] https://www.cunamas.gob.pe/index.php/cuidado-diurno/
[6] https://www.cunamas.gob.pe/index.php/acompanamiento-a-familias/
[7] Araujo, M. C., Dormal, M., Grantham-McGregor, S., Lazarte, F., Rubio-Codina, M., & Schady, N. (2021). Home visiting at scale and child development. Journal of Public Economics Plus, 2, 100003.
[8] Los criterios de focalización fueron establecidos en la RM 148-2013-MIDIS, modificada posteriormente por la RM 089-2018-MIDIS.
[9] La Encuesta Nacional de Hogares solo recoge información laboral para mujeres y hombres mayores de 14 años. Se toma hasta los 49 años para tener mayor similitud con los resultados de la Endes.
[10] Becker, G. S. (1960). An economic analysis of fertility. In Demographic and economic change in developed countries (pp. 209-240). Columbia University Press.
