Por Andrés Aradillas López, Profesor de Economía, Pennsylvania State University aaradill@psu.edu
Impacto Económico de la Reforma en Telecomunicaciones del 2013
La Reforma en Telecomunicaciones en México promulgada en el 2013 tuvo como objetivos: reducir la concentración en la industria, mejorar los precios para los consumidores de los servicios e incrementar la penetración. Los impactos de la reforma se analizan en el estudio titulado “Estudio del Impacto Económico de la Reforma en Telecomunicaciones en México”, elaborado en febrero del 2020 y disponible en mi página web:
http://www.personal.psu.edu/aza12/impacto_reforma_telecomunicaciones_mexico_febr_2020.pdf
Un análisis econométrico encuentra que la Reforma tuvo impactos estadísticamente significativos en la reducción de los niveles de precios y redujo el nivel de concentración industrial. Las siguiente figuras ilustran el comportamiento observado del Indice de Herfindahl en los mercados de: internet móvil, telefonía móvil e internet de banda ancha fija, y en cada caso compara el comportamiento observado con el contrafactual (estimado econométricamente) que se hubiera observado en la ausencia de la Reforma de Telecomunicaciones.
La Reforma también ha tenido un efecto estadísticamente significativo en los precios. La siguiente figura ilustra el comportamiento observado del índice de precios en telefonía móvil comparado con el contrafactual (de nuevo, estimado econométricamente) que se hubiera observado en la ausencia de la Reforma de Telecomunicaciones.
Haciendo el mismo tipo de análisis, encontramos y cuantificamos el impacto de la Reforma de Telecomunicaciones en la penetración de los servicios, como lo ilustra la siguiente gráfica, donde el eje vertical muestra el porcentaje de hogares en el país que tienen acceso a servicios de telefonía móvil.
Riesgos Latentes para la Competencia y los Consumidores
En el estudio también encontramos que, aún cuando se ha progresado en precios, competencia y penetración, los efectos positivos en precios se han estancado desde el 2017, y la concentración industrial se mantiene muy por encima de niveles internacionales y de los niveles observados en otros mercados de telecomunicaciones. La siguiente gráfica compara el Indice de Herfindahl en telefonía móvil en México con el de otros países y demuestra el extraordinario nivel de concentración industrial que persiste. Como referencia, una industria con un valor de este índice superior a 2,500 puntos se considera “altamente concentrada”. El valor de dicho índice en los segmentos móviles y de internet fijo en México se encuentran múltiplos por encima de dicho umbral.
La siguiente gráfica muestra la reducción porcentual en los precios en el segmento de telefonía móvil derivados directamente de la reforma. Como podemos ver ahí, en el período inmediato posterior a la reforma, el ahorro resultante en precios se aceleró de manera notable, pero a partir del 2017 estos ahorros se han estancado. Esto es un foco rojo que indica que los beneficios en precios derivado de la Reforma se han agotado.
Mediante análisis de demanda, en el estudio encontramos también que aún después de la Reforma, América Móvil (AMX) –la empresa dominante en el mercado de telefonía y telefonía móvil así como internet de banda ancha fija– ha preservado intacta su habilidad de mantener precios sistemáticamente superiores a los niveles competitivos debido a la inelasticidad de su demanda. Este hallazgo es consistente con la conjetura de que AMX tiene la habilidad, a través de sus ventajas inherentes de escala, red de distribución y de estrategias predatorias, de mantener su demanda insensible a cambios en precios y al mismo tiempo lograr el efecto opuesto en la demanda de sus competidores. Estas prácticas predatorias pueden incluir, entre otras: decisiones estratégicas de interconexión, acceso y precios de insumos mayoristas, acceso a infraestructura pasiva y estrechamiento de márgenes. Todos nuestros resultados señalan que la habilidad de AMX de resistir la competencia sin reducir sus precios no se ha eliminado con la Reforma y que es necesario profundizar en la misma para incrementar la intensidad de la competencia y evitar que los avances logrados en el mercado de telefonía móvil se reviertan.
El estudio mencionado anteriormente es comprensivo e incluye múltiples secciones, con distintos modelos econométricos, incluyendo una sección donde modelamos la competencia utilizando teoría de juegos y medimos la magnitud de las estrategias predatorias utilizadas por AMX. Invito a los lectores interesados a consultar el estudio y agradezco cualquier comentario.
Los Riesgos de Otorgar Libertad Tarifaria a América Móvil
El instrumento clave en la Reforma de Telecomunicaciones para fomentar la competencia en el sector fue el establecimiento de regulaciones asimétricas para el Agente Económico Preponderante (AEP). En los segmentos de telefonía e internet móvil, así como internet de banda ancha fija y telefonía fija, el AEP es América Móvil (AMX). Mediante regulaciones asimétricas, el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) determina las tarifas por servicios mayoristas, así como el acceso a infraestructura de red por parte del AEP hacia sus competidores. Recientemente, el IFT ha contemplado dar pasos hacia la desregulación del AEP. En Marzo del 2021, el Pleno del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IF) determinó someter a Consulta Pública los “criterios y umbrales de los parámetros” para determinar la libertad tarifaria para los servicios de acceso indirecto al bucle (SAIB) al agente económico preponderante en telecomunicaciones. El SAIB afecta servicios de banda ancha fija (internet fijo, telefonía fija). Como paso inicial, el IFT ha identificado a un grupo de 63 municipios que cuentan con una serie de características que los hace candidatos para otorgar libertad tarifaria al AEP. Estas características y criterios están descritas en la convocatoria a consulta pública emitida por el IFT. Dicha convocatoria se encuentra en la página web del IFT:
Los impactos de otorgar libertad tarifaria a AMX en el segmento de banda ancha fija se analiza en el estudio titulado “Un Estudio del Impacto de Otorgar Libertad Tarifaria al Agente Económico Preponderante en Telecomunicaciones”, elaborado en junio del 2021 y disponible en mi página web:
http://www.personal.psu.edu/aza12/estudio_libertad_tarifaria_telecomunicaciones.pdf
Un supuesto implícito en las consideraciones del IFT es que los 63 municipios identificados se pueden considerar como mercados aislados y, sobre todo, que el efecto de otorgarle libertad tarifaria a AMX en dichos municipios no impactaría a otros mercados y regiones del país. En el estudio demostramos que este supuesto es rechazado por los datos y que existe evidencia amplia, consistente y estadísticamente significativa de la presencia de un efecto de interdependencia en la competencia entre mercados geográficos. Estimamos que un incremento modesto en la participación de mercado de AMX tan sólo en una fracción de los municipios identificados en la lista del IFT se multiplicaría en equilibrio y podría generar un incremento varias veces mayor en la participación agregada de mercado de AMX. Los datos también demuestran que la libertad tarifaria también tendría efectos negativos en otros segmentos de telecomunicaciones que no involucran directamente al SAIB. Por ejemplo, encontramos que esta decisión conduciría a un aumento en la concentración y una reducción en la penetración en el segmento de servicio móvil de internet. Concluimos que no se cuenta con las condiciones de competencia para otorgar la libertad tarifaria en ningún conjunto de regiones o mercados.
Un resumen de los principales hallazgos del estudio es el siguiente:
- El impacto de otorgar la libertad tarifaria en banda ancha fija en los municipios propuestos por el IFT se extiende más allá e incluye regiones geográficas no contempladas, por ejemplo, en Guanajuato y Tamaulipas.
- El supuesto incorrecto de que cada municipio en la lista del IFT funciona de manera aislada subestima de manera significativa el impacto agregado potencial de otorgar libertad tarifaria a AMX.
- Los efectos de interdependencia entre mercados geográficos funcionan, en equilibrio, como un factor multiplicador del impacto individual en cada municipio. El signo de dicho efecto indica que el fortalecimiento de la participación de mercado de AMX en un municipio está asociado, en equilibrio, con el fortalecimiento en otros municipios. De esta forma, si el otorgamiento de libertad tarifaria en un municipio genera un incremento –incluso modesto– en la participación de mercado de AMX en dicho municipio, en equilibrio esto resultaría en un incremento proporcionalmente mayor en la participación de mercado de AMX en el resto del país.
- Nuestros resultados demuestran que un incremento modesto en la participación de mercado del AEP tan sólo en una fracción de los municipios identificados en la lista del IFT se multiplicaría en equilibrio y podría generar un incremento varias veces mayor en la participación agregada de mercado del AEP, lo que constituiría sin duda un retroceso en el objetivo de generar mayor competencia en el sector de telecomunicaciones.
- Al igual que los mercados geográficos no funcionan de manera aislada, un análisis estadístico de los datos demuestra que los distintos segmentos de telecomunicaciones tampoco funcionan de manera aislada.
- En particular, nuestros resultados indican que cambios exógenos en el segmento de servicio fijo de internet tendrían consigo efectos estadísticamente significativos en el segmento de servicio móvil de internet. Esto no es un resultado sorprendente pues ambos segmentos tienen al mismo agente económico preponderante (AMX).
- Los datos revelan que otorgar libertad tarifaria en el SAIB generaría impactos proporcionalmente mayores en la concentración y en la penetración en el segmento de internet móvil aún cuando estos servicios no involucran directamente al SAIB.
- Nuestros resultados señalan la urgencia de un análisis por parte del IFT de los mercados relevantes en telecomunicaciones en México. Dados los hallazgos del estudio, anticipamos que dicho análisis comprobará la complejidad geográfica y entre segmentos de los mercados relevantes en nuestro país.
- Extrapolar las experiencias de otros países no puede sustituir a dicho análisis. Todos los contrafactuales que incluimos en este estudio contemplan cambios muy modestos en el nivel de concentración en el servicio de internet fijo y son escenarios que muy factiblemente podrían resultar de la libertad tarifaria propuesta por el IFT.
- El conjunto de nuestros resultados indica que el impacto se multiplicaría, no sólo a través de regiones en el segmento de servicio fijo de internet, sino a través de segmentos de telecomunicaciones, resultando, por ejemplo, en el fortalecimiento del agente económico preponderante en el servicio móvil de internet y en la reducción en la penetración de dicho servicio, ambos efectos en perjuicio de los consumidores y de la competencia.
- Concluimos que, basado en un análisis estadístico riguroso de los datos, los mercados no cumplen con las condiciones de competencia para desregularse.
Conclusiones
En su conjunto, los dos estudios citados anteriormente indican de manera clara que, aún cuando la Reforma de Telecomunicaciones ha tenido impactos cuantificables y estadísticamente significativos en precios, concentración industrial y penetración de servicios, los beneficios de la reforma parecen haberse agotado y es necesario que el IFT dé un “giro a la tuerca”, donde las regulaciones asimétricas hacia el agente económico preponderante no sólo se mantengan, sino que se vigile que se cumplan como lo señala la ley. Temas como la falta de acceso a la infraestructura pasiva de AMX en tiempo y forma han sido quejas constantes por parte de los competidores en el sector y frenos a la competencia. La evidencia empírica también demuestra de manera clara que no existen las condiciones para desregular a AMX, y que otorgar libertad tarifaria en el segmento de banda ancha fija traería como consecuencia efectos multiplicadores no previstos que se esparcirían a través del país, no sólo en los mercados de internet y telefonía fijos, sino en otros mercados como el de internet y telefonía móvil, donde AMX también es el agente económico preponderante. En este sentido, los esfuerzos del IFT deben enfocarse en el estudio y el análisis de los mercados relevantes y la naturaleza de la competencia en México. Los datos existentes y las metodologías teóricas desarrolladas para este tipo de análisis se pueden aplicar de manera efectiva para tener un panorama más completo de los efectos contrafactuales de la desregulación. Los estudios mencionados aquí indican que dichos efectos conducirían a retrocesos cuantificables en términos de re-concentración industrial, precios y penetración de servicios.
