Hemos pasado días convulsionados en Colombia. El inconformismo social se tomó las calles y lo que empezó por una reforma tributaria abrió la puerta para demandas históricas insatisfechas. Hoy en las calles y en la prensa hay una narrativa que todo está mal; que este gobierno y los anteriores han incumplido sus promesas en cuanto a las demandas sociales. En medio de este desasosiego, queremos contar la historia de una política estatal que parece haber funcionado y que tiene lecciones para futuros diseños de política pública que aspiren a intervenir integralmente los territorios marginados en Colombia.
En un trabajo reciente con Mauricio Velásquez estimamos el efecto de la política de restitución de tierras (PRT) en la violencia contra líderes sociales, un fenómeno que ha crecido en los últimos años como se muestra en el Gráfico 1 (Marín Llanes & Vélez, 2021). Encontramos que la PRT redujo el asesinato de líderes sociales a partir del periodo posterior al cese al fuego definitivo con las FARC. Nuestros resultados son consistentes e independientes a múltiples decisiones metodológicas como explicaremos más adelante. Complementario al trabajo de Prem et al. (2018) que muestra que en municipios con solicitudes de restitución (previo a la intervención de la PRT) se concentra el efecto en el asesinato de líderes, nosotros encontramos que la inscripción de los predios (posterior a la intervención de la PRT) ha reducido este tipo de violencia.
Estos resultados contrastan con los efectos de otras políticas como el Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos ilícitos (PNIS) donde se ha documentado un aumento en estos asesinatos selectivos (Marín Llanes, 2020). En el caso del PNIS, el efecto no intencionado del programa se atribuye a la falta de una intervención integral en el territorio para abordar problemas estructurales como la seguridad. Un elemento que la PRT sí consideró.
Gráfico 1. Evolución de los homicidios y asesinatos de líderes sociales en Colombia
La PRT se enmarca en la Ley de Víctimas (1448 de 2011) que tiene como objetivo reparar a las víctimas del conflicto armado, devolviendo o mejorando sus condiciones de vida y garantizando la no repetición. La PRT también es central en el Acuerdo de Paz entre el Estado colombiano y la antigua guerrilla de las FARC, puesto que es un componente importante de la Reforma Rural Integral (Capitulo 1) y de las estrategias para reparar a las víctimas del conflicto (capítulo 5). Adicionalmente, este programa contó con el compromiso político del Gobierno Nacional, durante la Presidencia de Juan Manuel Santos quien considera la PRT como una herramienta fundamental para reducir tensiones alrededor de conflictos agrarios con amplias implicaciones sociales (Dávila, 2018), y con la continuidad durante el Gobierno actual.
Hasta el momento, la PRT ha mostrado tener efectos positivos en las condiciones de vida de los beneficiarios. Se ha determinado que la política aumenta la confianza, el acceso a crédito, el valor de los activos, mejora las condiciones de seguridad alimentaria y reduce el nivel de pobreza de los beneficiarios (Bogliacino et al., 2019, 2021; Maldonado et al., 2020). Sin embargo, no se han estudiado los efectos en la violencia en los territorios intervenidos a pesar de que la seguridad es uno de los componentes centrales de la política.
La PRT está compuesta por un proceso administrativo, uno judicial y el periodo post-fallo. Estos procesos están divididos en cuatro etapas: solicitud, inscripción, presentación de la demanda y cumplimiento de las órdenes judiciales. La primera fase consiste en que las personas que fueron despojadas o tuvieron que abandonar forzosamente su tierra deben presentar una solicitud de restitución a la Unidad de Restitución de Tierras (URT). A partir de esa solicitud, la URT verifica que la persona efectivamente haya sido despojada o abandonado forzosamente su tierra en el marco del conflicto armado, que haya ocupado la tierra en cuestión y que los hechos hayan ocurrido posterior al 1 de enero de 1991. Para verificar estos tres criterios la URT debe desplazarse hasta el predio solicitado para corroborar la información a través de cartografías sociales, entrevistas, entre otros. Adicionalmente, para que sea posible la presencia de la URT en el territorio es necesario que se haya dado una validación por parte de instancias de inteligencia, lo que se conoce como la micro-focalización, para confirmar que las condiciones son apropiadas para realizar la intervención. Si el solicitante cumple con estas condiciones, el predio es inscrito en el Registro de Tierras Despojadas o Abandonadas Forzosamente (RTDAF). Con la inscripción, el solicitante cuenta con todos los requisitos necesarios para radicar la demanda ante un juez de restitución de tierras. Por último, la etapa post-fallo consiste en el cumplimiento de las órdenes estipuladas en las sentencias de los jueces que debe darse a partir de la intervención de múltiples agencias del Estado.
Este proceso de coordinación entre la URT y las Fuerzas Armadas se diseñó desde el comienzo de la implementación de la PRT en el cual se crearon tres instancias de inteligencia. En este proceso se consideran 17 variables para determinar si es posible intervenir el territorio en el que se ha hecho la solicitud de restitución. Por lo tanto, el proceso y diseño de la PRT cuenta con un análisis previo de inteligencia que permite garantizar la seguridad de los funcionarios, de los reclamantes durante el proceso y también el mantenimiento de las condiciones de seguridad donde los beneficiarios son restituidos. Dentro de estos análisis de inteligencia, la actividad y los asesinatos de líderes sociales no son considerados para determinar la intervención de un municipio. Este hecho es fundamental para la estimación del efecto porque la intervención de la política no se explica por la variable que estamos estudiando.
En nuestro estudio, usamos el cambio de un municipio de no tener ningún predio inscrito en el RTDAF a tener al menos un predio inscrito para definir que el municipio fue tratado. Utilizamos la inscripción para definir el tratamiento, pues es en ese momento del proceso de restitución que el Estado interviene el territorio, tanto con presencia institucional como con las Fuerzas Armadas. Nuestro grupo control, son los municipios con solicitudes de restitución puesto que se consideran municipios potencialmente tratados, pero en los que todavía no se ha inscrito ningún predio en el registro. En el Gráfico 2 se presenta la evolución de la tasa de asesinatos de líderes por grupo de tratamiento y control. De manera descriptiva, en los municipios con inscripciones hubo un menor crecimiento en la tasa de asesinatos, especialmente a partir del cese al fuego con las FARC.
Gráfico 2. Asesinato de líderes sociales por municipios intervenidos por la PRT y no intervenidos
Para estimar el efecto de la PRT en el asesinato de líderes empleamos un modelo de estudio de evento en el cual el evento está definido por el momento en el que se hizo la inscripción del primer predio en el municipio. Adicionalmente, estimamos el efecto de la PRT interactuado con el periodo posterior al cese al fuego definitivo con las FARC que ocurrió en diciembre de 2014.
Los resultados sugieren que la PRT redujo la tasa de asesinatos de líderes en el periodo posterior al cese al fuego en 0.338 unidades. Este resultado implica que, en ausencia de la PRT, la tasa de asesinatos de líderes sociales hubiera sido 2.1 veces superior a lo que se observó en el periodo posterior al cese al fuego. En las estimaciones, encontramos que este efecto está concentrado en municipios que han sido intervenidos con mayor intensidad, es decir con un número alto de inscripciones, a partir del periodo posterior al cese al fuego e independiente a si el municipio fue tratado antes o después del cese al fuego. Estos resultados son consistentes con estudios previos que sugieren que las intervenciones agrarias deben ser lo suficientemente ambiciosas en el territorio para contribuir a reducir los conflictos agrarios y la violencia (Albertus & Kaplan, 2013). Así, nuestros resultados sugieren que el cese al fuego permitió que la PRT redujera la violencia en aquellos municipios en los que la presencia institucional llegó con suficiente intensidad. En ausencia del programa, el cese al fuego no sería suficiente para reducir los asesinatos.
Como ejercicios adicionales, estimamos los modelos en municipios con solicitudes que efectivamente fueran afectados por el conflicto armado antes de la entrada en vigencia de la Ley de Víctimas utilizando como variables el número de víctimas en el Registro Único de Víctimas (RUV) y los homicidios colectivos. También, modelos únicamente con municipios con inscripciones en los cuales se explotó la diferencia del momento en el que fueron tratados. Estos ejercicios de robustez son consistentes con los resultados presentados anteriormente.
Por último, realizamos una estimación dinámica que permite explorar como cambia en el tiempo el efecto en el asesinato de líderes sociales y mostrar que, potencialmente, antes de la intervención no existían diferencias en la tendencia de las tasas de asesinatos de líderes entre los dos grupos de municipios. Los resultados del modelo dinámico son presentados en el Gráfico 3 y sugieren el potencial cumplimiento del supuesto de tendencias paralelas porque no se observa ningún efecto anticipatorio estadísticamente significativo. Por lo tanto, es posible atribuirle a la PRT el efecto estimado. Adicionalmente, consistente con los resultados anteriores que sugieren que el efecto ocurre en el periodo posterior al cese al fuego con las FARC, los coeficientes empiezan a ser negativos y estadísticamente significativos a partir del tercer periodo posterior a la primera inscripción.
Gráfico 3. Efectos dinámicos de la PRT en la tasa de asesinatos de líderes sociales.
Nuestros resultados se explican por la formalización, la clarificación de conflictos de tierras y la adjudicación de derechos en municipios con alta intensidad en la intervención de la PRT. En primer lugar, se ha mostrado que la formalización de los derechos de propiedad y la PRT mejoran las condiciones socioeconómicas de los hogares, aumentan la confianza entre miembros de la comunidad y reducen dinámicas asociadas a economías ilícitas y de violencia (Bogliacino et al., 2019, 2021; Fetzer & Marden, 2017; Maldonado et al., 2020; Muñoz-Mora et al., 2018). En segundo lugar, a partir de las entrevistas realizadas, se concluyó que la intervención de la PRT contribuyó a generar mejores condiciones de seguridad puesto que las instituciones del Estado hicieron mayor seguimiento a los territorios intervenidos. En ese sentido, las relaciones de las comunidades con las instituciones mejoraron porque las víctimas empezaron a percibir que la institucionalidad estaba de su “lado”. En tercer lugar, los resultados sugieren que no es únicamente la formalización de los derechos de propiedad y la PRT que reducen los asesinatos de líderes sociales. Para observar el efecto, fueron necesarias unas condiciones como la presencia institucional integral, el retiro de grupos armados que controlaban el territorio, entre otros, que se dieron en el periodo posterior al cese al fuego con las FARC. El cese al fuego con las FARC por si solo tampoco redujo los asesinatos de líderes sociales. Así, la combinación entre el desescalamiento del conflicto y la llegada con alta intensidad de las instituciones del Estado, a través de la PRT, redujo los asesinatos de estos actores sociales.
Nuestros resultados muestran las mejores condiciones en seguridad que genera la PRT al formalizar, restituir la propiedad y aumentar la presencia institucional de manera integral, y contrastan con estudios de caso previos y otros estudios que sugieren que la PRT no ha contribuido a mejorar las condiciones de seguridad (Gutiérrez et al., 2020; Nilsson & Taylor, 2017). La coordinación con las Fuerzas Armadas a través de instancias de inteligencia, sugieren que las intervenciones en el territorio pueden contribuir a mejorar las condiciones de seguridad. Esto no ha ocurrido en otras políticas, como en el PNIS, puesto que no se tuvieron en cuenta, exante, las dinámicas de violencia que ponen en riesgo a las comunidades.
Por supuesto nuestro estudio tiene limitaciones como la agregación de las dinámicas de violencia a nivel municipal (Arjona, 2016), lo cual puede ocultar diferencias regionales importantes (Nilsson & Taylor, 2016). Sin embargo, en el corto y mediano plazo es poco probable contar con un panel a nivel veredal de las variables que se están estudiando en este proyecto. Los resultados preliminares de esta evaluación dan indicios del efecto agregado del programa y por lo tanto tienen lecciones importantes para otros. La integralidad de esta política y lo aprendido en su diseño, el cual incluyó, entre otras, un análisis de seguridad y una coordinación institucional sin precedentes, deberían ser adoptados por todas las políticas del Estado que intervengan los territorios afectados por el conflicto.
Referencias
Albertus, M., & Kaplan, O. (2013). Land Reform as a Counterinsurgency Policy: Evidence from Colombia. In Journal of Conflict Resolution (Vol. 57, Issue 2). https://doi.org/10.1177/0022002712446130
Arjona, A. (2016). Institutions, Civilian Resistance, and Wartime Social Order: A Process-driven Natural Experiment in the Colombian Civil War. Latin American Politics and Society, 58(3), 99–122. https://doi.org/10.1111/j.1548-2456.2016.00320.x
Bogliacino, F., Grimalda, G., Jiménez, L., Reyes Galvis, D., & Codagnone, C. (2019). Trust and trustworthiness after a land restitution program: Lab-in-the-field evidence from Colombia. HICN Working Paper, 291, 1–35.
Bogliacino, F., Posso, C., & Villaveces, J. (2021). The Promised Land : The Effects of the Land Restitution Program in Colombia. Unpublished Manuscript, 1–26.
Dávila, J. (2018). A Land of Lawyers, Experts and “Men Without Land”: The Politics of Land Restitution and the Techno- Legal Production of “Dispossessed People” in Colombia. Doctoral Dissertation, Harvard University., 509. https://dash.harvard.edu/handle/1/41128811
Fetzer, T., & Marden, S. (2017). Take What You Can: Property Rights, Contestability and Conflict. Economic Journal, 127(601), 757–783. https://doi.org/10.1111/ecoj.12487
Gutiérrez, F., Marín, M., Machuca, D., Parada, M., & Rojas, H. (2020). Paz sin garantías: el asesinato de líderes de restitución y sustitución de cultivos de uso ilícito en Colombia. Estudios Socio-Jurídicos, 22(2), 1–58. https://doi.org/10.12804/revistas.urosario.edu.co/sociojuridicos/a.9144
Maldonado, J. H., Romero, A., & León-jurado, V. (2020). La restitución de tierras y la estabilización socioeconómica de los hogares desplazados en Colombia ¿Cómo vamos? Documento CEDE, 3.
Muñoz-Mora, J. C., Tobón, S., & d’Anjou, J. W. (2018). The role of land property rights in the war on illicit crops: Evidence from Colombia. World Development, 103, 268–283. https://doi.org/10.1016/j.worlddev.2017.10.021
Nilsson, M., & Taylor, L. K. (2017). Applying the security-development nexus on the ground: land restitution in Colombia. Conflict, Security and Development, 17(1), 73–89. https://doi.org/10.1080/14678802.2016.1231844
Prem, M., Rivera, A., Romero, D., & Vargas, J. F. (2018). Killing Social Leaders for Territorial Control: The Unintended Consequences of Peace. SSRN Electronic Journal, 218. https://doi.org/10.2139/ssrn.3203065
