La crisis económica y social ocasionada por la pandemia del COVID-19 ejerce una gran presión sobre las finanzas públicas de los gobiernos subnacionales alrededor del mundo (OCDE, 2020). En el caso de Colombia, durante el segundo trimestre de 2020, y en comparación con el mismo periodo del año anterior, los ingresos municipales experimentaron una caída de 9%, impulsada por una reducción del 25,7% en el recaudo tributario (Pérez et al., 2021). En el caso de los departamentos, la reducción fue de 12,2%, jalonada igualmente por el comportamiento de los impuestos que cayeron 20,0%[1]. Más aún, al tiempo que los gobiernos locales han visto sus ingresos reducidos, sus responsabilidades han aumentado con presiones de gasto en materia de atención en salud pública, asistencia social y reactivación económica (DAF, 2020).
En este contexto, la calidad y eficacia de la respuesta pública a la pandemia depende de la coordinación entre los distintos niveles de gobierno y su capacidad para ejecutar acciones conjuntas, apoyarse mutuamente y fomentar el intercambio de información (FMI, 2020; OCDE, 2020). Aunque gran parte de las medidas para mitigar el impacto de la crisis han estado en cabeza de los gobiernos centrales, estas han requerido y requerirán recursos subnacionales, tanto humanos como financieros, para salvaguardar el gasto público social (Brosio et al., 2020). En el campo fiscal, por ejemplo, las acciones contra-cíclicas del gobierno central deben acompañarse de estrategias de apoyo a los gobiernos subnacionales, evitando que estos lleven a cabo políticas que vayan en contravía de la respuesta general del gobierno (OCDE, 2020).
Para avanzar en la formulación de medidas que permitan aliviar las presiones sobre las finanzas subnacionales y garantizar una respuesta coordinada entre los gobiernos nacional y locales, es indispensable contar con un mayor conocimiento sobre la política fiscal subnacional y su relación con el ciclo económico: ¿son pro-cíclicos los gastos subnacionales?, ¿cuáles son sus principales fuentes de pro-cíclicidad?, ¿cómo influyen los marcos normativos existentes en los comportamientos observados?
Con el objetivo de dar respuesta a estas preguntas, con mis colegas Diana Ricciulli y Gerson Javier Pérez, analizamos el carácter cíclico de la política fiscal de los municipios y departamentos colombianos durante el periodo 1990-2018 (ver documento). El ejercicio permite identificar las principales fuentes de pro-cíclicidad del gasto público subnacional y examinar su comportamiento en el marco de las principales reformas a las finanzas territoriales de las últimas décadas.
Los ingresos de los gobiernos subnacionales en Colombia están compuestos por los propios, en donde se incluyen tributarios y no tributarios, y los de capital, donde la mayor participación la tienen transferencias nacionales y regalías. Los gastos por su parte están compuestos por corrientes, en donde se incluyen gastos de funcionamiento y pagos de intereses de deuda pública, y de capital, del cual forman parte la formación bruta de capital fijo y la inversión social (Bonet et al., 2020).
Debido a la heterogeneidad existente entre los municipios, estos los dividimos en dos grupos: los municipios categoría especial, primera, segunda y tercera, que son aquellos con una población superior a 30.000 habitantes e ingresos corrientes de libre destinación (ICLD) por encima de 30.000 salarios mínimos legales mensuales; y los de categoría cuarta, quinta y sexta que cuentan con población e ingresos inferiores a estos límites. Mientras que el primer grupo comprende 66 municipios, del segundo forman parte los 1.035 restantes.
Para evaluar formalmente el carácter cíclico de las reglas fiscales se estima un modelo dinámico de datos panel utilizando el estimador propuesto por Arellano y Bover (1995). Esta metodología, comúnmente usada para evaluar la ciclicidad de la política fiscal, permite incluir en la regresión la variable dependiente rezagada sin generar el problema de endogeneidad típico de un modelo de panel dinámico. La estimación toma como variable dependiente el logaritmo de gastos e ingresos de la cada entidad territorial en un periodo determinado. En particular, las estimaciones se realizan para gastos corrientes y de capital, y en el caso de los ingresos, para recursos propios (tributarios y no tributarios), transferencias nacionales y regalías. Cada una en función del logaritmo del PIB con efectos fijos de tiempo y de municipio o departamento; los primeros permiten controlar por tendencias en el tiempo comunes a todas las entidades y los segundos por características observables y no observables de cada localidad.
Además, se han contemplado diferentes periodos de tiempo para considerar las principales reformas que se han realizado en las finanzas públicas subnacionales: (i) 1990 a 1996 para contemplar la aparición de la Constitución Política de 1991, donde se profundizó la descentralización del gasto; (ii) 1997-2001 para considerar las normas establecidas como reglas fiscales de los gobiernos subnacionales; (iii) 2002-2011 en el cual creó el Sistema General de Participaciones (SGP) y (iv) 2012-2018 donde se estableció el Sistema General de Regalías (SGR).
Los principales resultados señalan que, en promedio, entre 1990 y 2018, la política fiscal subnacional en Colombia fue pro-cíclica. En particular, se encuentra que los gastos corrientes y de capital de municipios, y los corrientes para el caso de departamentos, presentaron un comportamiento pro-cíclico. En el caso de los municipios, los recursos propios (tributarios y no tributarios) constituyeron la fuente de ingresos con mayor vínculo con el ciclo económico en este periodo, mientras que en los departamentos se trató de las regalías.
Por otra parte, al analizar el comportamiento del gasto a través de las principales reformas a las finanzas territoriales de las últimas décadas, se encuentra una tendencia hacia menor pro-cíclicidad. Lo anterior, coincide con la evolución hacia un diseño de transferencias menos pro-cíclico y el aumento de esta fuente de recursos en los ingresos de municipios y departamentos, lo cual ha contribuido a reducir la sensibilidad al ciclo de los ingresos subnacionales. De manera similar, la introducción de controles al gasto y endeudamiento han apuntado en esta misma dirección, fomentando el ahorro y limitando el endeudamiento en periodos de auge. Por último, se identifica un aumento reciente en la pro-cíclicidad de los gastos de inversión en los municipios de menor desarrollo y departamentos, lo cual coincide con el aumento en la participación de regalías en este grupo de entidades territoriales.
A manera de síntesis, se pueden señalar tres mensajes importantes del trabajo. En primer lugar, los resultados revelan la importancia de las transferencias nacionales para contrarestar la pro-cíclicidad en las cuentas subnacionales en Colombia, lo cual será de especial relevancia ante las importantes caídas que se están observando en los ingresos tributarios en la actual crisis. Un segundo aspecto es que la coyuntura actual ha revelado algunas debilidades de las reglas fiscales subnacionales. En la medida en que la caída en los ingresos llevaría al incumplimiento de las normas, el Gobierno Nacional relajó algunas de ellas. Esto hace pensar en la importancia de la inclusión de cláusulas de escape que especifiquen claramente la naturaleza y la magnitud de los choques bajo los cuales se permite relajar las reglas fiscales, así como el periodo de duración, los entes encargados de monitorear el cumplimiento de dichas cláusulas y el retorno al cumplimiento de las reglas. Finalmente, las estimaciones señalan que las regalías han aumentado la ciclicidad del gasto en municipios de menor desarrollo y departamentos. Este resultado indica la importancia de la acumulación de fondos de estabilización para suavizar el impacto de los ciclos de precios de materias primas. Además, resulta clave aumentar las capacidades locales en la formulación y ejecución de proyectos de inversión para aumentar las posibilidades de gastos contra-cíclicos con esta fuente de recursos.
[1] En Colombia las dos más importantes categorías de gobiernos subnacionales son los municipios y los departamentos. Las cifras corresponden a información reportada directamente por las entidades territoriales a través del Formulario Único Territorial (FUT).
