Por Verónica Frisancho, Pablo Lavado, César Liendo y Jose Carlos Saavedra.
Equipo de Trabajo de Reactivación Económica de IPAE[1]
Siguiendo las recomendaciones de organismos internacionales, el gobierno peruano ha adoptado una serie de políticas fiscales contracíclicas para brindar apoyo temporal a los hogares y empresas que han sido afectados por la pandemia y las medidas de aislamiento social (Fondo Monetario Internacional, 2020; Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, 2020). Por el lado de los hogares, el gobierno peruano ha extendido un soporte a las poblaciones más vulnerables a través de cuatro bonos (Bono Urbano “Yo me quedo en casa”, Bono Independiente, Bono Rural y Bono Universal Familiar) además de un bono adicional anunciado en el último discurso presidencial, que tendrá una cobertura universal. Asimismo, el gobierno aprobó el retiro de hasta 2,000 soles de los fondos de pensiones para los trabajadores que estuvieron desempleados en los últimos 6 meses y autorizó a todos los afiliados a las Administradoras de Fondos de Pensiones a retirar hasta un 25% de los ahorros de sus cuentas individuales. Al inicio de la emergencia, también se permitió disponer de hasta 2400 soles de los fondos de CTS. Por el lado de las empresas, las principales medidas adoptadas por el gobierno se han ejecutado a través del otorgamiento de créditos y garantías para acceder a financiamiento mediante los programas Fondo de Apoyo Empresarial para MYPE (FAE MYPE) y Reactiva Perú, además de la subvención en el pago de CTS en microempresas durante el periodo de cuarentena nacional y una subvención para el pago de planillas en empresas con trabajadores que perciben una remuneración mensual menor a 1,500 soles.
Independientemente del éxito de las medidas antes mencionadas, cuya aplicación se enfoca en atender la emergencia inmediata, es momento de pensar en el futuro y sembrar las semillas de cambios de rumbo que serán centrales para la recuperación y los años por venir. La pandemia y las medidas de control implementadas han expuesto la fragilidad del progreso de la economía peruana. Si bien la emergencia no ha terminado, es vital pensar en una agenda ambiciosa y sostenible pues aún no llegamos al fin de la crisis sanitaria y es posible que ésta no sea la única. Complementando las medidas propuestas para reactivar la economía y sostener un alto crecimiento en el mediano plazo (Lavado, Liendo y Saavedra, 2020), en esta sección se plantean medidas adicionales para asegurar que el crecimiento sea resistente, seguro e inclusivo, atacando tres problemas estructurales: informalidad, vulnerabilidad y desigualdad.
- Informalidad
1.1 Proteger el empleo formal: Para muchos es tentador sumarse al sector informal en medio de la crisis, empujados por la necesidad de generar ingresos en el corto plazo. Las políticas del mercado laboral que deben acompañar la reapertura deben estar orientadas a contener el crecimiento del empleo informal y más bien proteger el empleo formal. En ese sentido, se proponen las siguientes medidas:
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- Generar incentivos para la formalización empresarial. La informalidad existe porque ofrece ventajas de flexibilidad y empleo en economías con baja productividad laboral y una carga regulatoria excesiva (Loayza, 2018). Como señalan Cooper y Cuba (2019), los elevados costos laborales y no laborales, el sistema tributario complejo, y la excesiva y poco eficaz regulación laboral son factores que explican los elevados niveles de informalidad en el Perú. En ese sentido, se requiere la creación de un programa de formalización de las MYPE, gestionado por una entidad autónoma que introduzca y acompañe a las MYPE en un nuevo régimen tributario, laboral y social. En particular, las medidas sugeridas para cada dimensión son las siguientes:
(i) Reforma tributaria: eliminar los regímenes simplificados de impuesto a la renta para personas jurídicas y migrar hacia un esquema progresivo similar al de personas naturales. Asimismo, promover la digitalización en los procesos de compra y venta de las MYPE (e.g. factura y planilla electrónicas) reduciendo el costo de cumplimiento (la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria -SUNAT- puede calcular el resultado operativo a partir de esta información).
(ii) Reforma laboral: implementar un único régimen progresivo que permita el incremento de los costos de la formalidad (i.e. tasa de aporte a EsSalud, pensiones y Compensación por Tiempo de Servicios) en función a la productividad del trabajador (medida por el salario) y no en función del tamaño de la empresa, acompañada de incentivos tributarios a la capacitación laboral. Asimismo, la repartición de utilidades debe ser progresiva en función al número de trabajadores.
(iii) Reforma social: asegurar el intercambio prestacional entre EsSalud y el SIS de forma que una persona pueda estar afiliada simultáneamente a ambos sistemas.
Los incentivos a la adopción de este nuevo régimen por parte de las MYPES podrían venir a través de la implementación de un programa de créditos y garantías para empresas formales, como un FAE MYPE repotenciado, junto con un régimen especial de otorgamiento de licencias y autorizaciones de operación.
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- Brindar una mayor flexibilidad a las empresas para implementar teletrabajo a mayor escala. Un estudio reciente indica que, en el grupo de países de ingresos medios superiores (dentro del que Perú se encuentra según el Banco Mundial), sólo un quinto de los trabajos se puede realizar desde casa (Garrote et al., 2020). Sin embargo, 5% adicional de los empleos podría realizarse de casa de contarse con conexión a internet. Mirando a futuro, se debe fomentar que las empresas adapten una mayor proporción de tareas para ser realizadas desde casa.
1.2 Extender la cobertura de los registros de hogares y empresas. El proceso de selección de hogares beneficiarios de los diferentes bonos de apoyo evidenció graves deficiencias en los sistemas de información producidos por el Estado peruano. Resulta urgente fortalecer este aspecto, pues sólo con información precisa y oportuna se pueden diseñar políticas públicas efectivas y bien focalizadas que impacten en el bienestar de la población. En ese sentido, se proponen las siguientes medidas:
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- Construir un registro de empresas informales, como primer paso para la formalización. Esta base de datos se puede construir en base a una condicionalidad que acompañe las transferencias realizadas por el gobierno (Bono Independiente, por ejemplo) y planteando el compromiso del Estado peruano de realizar seguimiento a dichas empresas. Asimismo, a través de una alianza público-privada, se puede trabajar en la construcción de un registro de empresas que acceden a financiamiento a través de instituciones reguladas especializadas (e.g., EDPYMES) y no reguladas (e.g., ONGs, Cooperativas, etc.).
- Diseño de un padrón de hogares completo para sostener y extender el alcance de la red de protección social en casos de emergencia. Los avances realizados para atender la emergencia deben fortalecerse con una mayor interoperabilidad de los sistemas informáticos del Estado.
- Desarrollar y adoptar una estrategia o plan de acción del gobierno digital detallado y ampliamente aceptado por el Estado peruano.
1.3 Promover el uso de pagos digitales y comprobantes electrónicos. El uso de medios de pago digitales beneficia tanto a los pagadores como a los receptores al mantener los protocolos de bioseguridad. Por ejemplo, Uganda ha reducido las tarifas de transferencia de dinero móvil, Egipto, Liberia y Myanmar han aumentado los límites de tamaño de las transacciones digitales, mientras que las autoridades de Bangladesh, Camerún, la República Democrática del Congo, Ghana, Kenia, Mozambique, Pakistán, Ruanda, Senegal y Zambia han tomado ambos conjuntos de medidas (reducir las tarifas de transferencia móvil y aumentar los límites de tamaño de las transacciones) en respuesta a la pandemia.
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- Promover el desarrollo de empresas financieras tecnológicas (Fintech) que brinden a las empresas acceso a plataformas de pago digitales. Además del efecto directo sobre el acceso a medios de pago virtuales y la generación de una huella digital, este tipo de acción brinda al gobierno la capacidad de efectuar un mejor seguimiento a los patrones de gasto del consumidor en tiempo real, la cadena de pagos de la economía y los ingresos reales de los contribuyentes.
- Ofrecer incentivos para pagar bienes y/o servicios de forma digital, a través de dinero móvil o billeteras electrónicas.
- Brindar incentivos para que las empresas realicen pagos digitales de los salarios y de impuestos. El gobierno podría también promover la creación de empresas digitales (formales) a través de beneficios tributarios durante el primer año de operación.
- Vulnerabilidad económica
2.1 Facilitar la reasignación de la mano de obra. La reapertura generará ajustes de personal entre las empresas tanto en términos del número de trabajadores que necesitan como el número de puestos de trabajo que requieren la presencia física del empleado. Asimismo, el perfil de riesgo de la pandemia exige que la reapertura tome en cuenta la edad del trabajador. Es de vital importancia que los trabajadores de grupos de edad más altos se queden aún en casa, pero esto es difícil de imponer en un país donde los ingresos laborales son la única fuente de ingresos para una gran mayoría de hogares. Por ello, se proponen las siguientes medidas:
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- Plantear estrategias de reactivación en base a la edad de la PEA. Como se espera que la población joven sea la que enfrente mayor desempleo, se puede comenzar la reactivación económica a partir de la reasignación de esta mano de obra desocupada a puestos de trabajo disponibles y programas de empleo temporal. Asimismo, se deben brindar subsidios a las personas arriba de los 65 años condicionales a permanecer en casa. Promover programas de capacitación virtuales públicos y privados: Un aspecto importante para incluir en los programas de capacitación es la provisión de las habilidades técnicas necesarias para desarrollar labores desde casa, como parte del retooling necesario que muchos trabajadores van a necesitar. Asimismo, se requiere promover el uso de cursos y especializaciones a través de incentivos tributarios a las empresas.
2.2 Repotenciar la agenda de bancarización e inclusión financiera, con énfasis en la provisión de servicios financieros digitales. Si bien es cierto que el MIDIS ha venido empujando una agenda de inclusión financiera entre los más pobres, se proponen algunas medidas para fortalecer estos esfuerzos:
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- Promover la apertura masiva de cuentas bancarias. Se puede avanzar primero con los beneficiarios de transferencias, con el objetivo principal de limitar la movilidad social. Considerando que el gobierno plantea entregar otro bono adicional, esto se podría lograr a través de la implementación de una condicionalidad o través de un depósito en cuenta, sea esta existente o creada por el Banco de la Nación para la entrega del bono.
- Promover la adopción de tecnologías innovadoras para brindar acceso a financiamiento. Es de vital importancia considerar la inclusión de métodos de evaluación alternativos pues muchos de los algoritmos de crédito tradicionales quedarán bastante desactualizados post-pandemia. Asimismo, muchas empresas que sufrieron para continuar pagando durante la crisis sistémica tendrán puntajes negativos si se considera sólo su patrón de repago, limitando su acceso a financiamiento para seguir adelante.
- Promover el ahorro y la educación financiera entre los hogares. Es posible que la fragilidad que experimentan actualmente de primera mano fomente un mayor interés en herramientas que les permitan desarrollar mayores niveles de resiliencia financiera.
- Desigualdad
3.1 Continuar con las transferencias y medidas de apoyo para los hogares/poblaciones más vulnerables. Es evidente que los hogares con menores niveles de ingresos y con jefes de hogar que se desempeñan en el sector informal serán los más afectados por la pandemia. Por ello, se debe brindar continuidad a las medidas de apoyo a estos hogares. Se plantean las siguientes medidas de reforma:
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- Acelerar la entrega del bono universal y explorar su continuidad más allá de una entrega única. Estas transferencias deben mantener su carácter no condicionado para los hogares pobres y pobres extremos. En el caso del segmento no vulnerable, se sugiere condicionar la entrega de transferencias al uso de una cuenta bancaria, promoviendo la inclusión financiera, y/o la contención epidemiológica, mediante la toma de pruebas moleculares o un programa de rastreo de contactos vía celular.
- Brindar un voucher de consumo para la atención de la Covid – 19, redimible en los establecimientos de salud públicos y privados y con transferencias directas del gobierno a los proveedores de salud.
- Potenciar los programas sociales vigentes (e.g. Haku Wiñay y Pensión 65) al vincularlos con la productividad y la acumulación de capital humano.
- Promover la vivienda social. Se propone revitalizar algunos de los programas en curso (Techo Propio) o extender el acceso y las modalidades de atención que se ofrecen a las poblaciones de bajos ingresos. La aglomeración que existe en la periferia de la ciudad se debe gestionar, pero al mismo tiempo debemos contener su expansión a través de la provisión de viviendas de bajo costo que aprovechen terrenos del Estado en desuso.
3.2 Reducir los efectos desiguales de la pandemia al interior del hogar. La pandemia ha generado mayores presiones sobre la mujer, quien tradicionalmente es considerada como la cuidadora dentro del hogar. No sólo existe evidencia de que las mujeres han asumido una mayor carga relacionada a las tareas del hogar, cuidado y escolaridad de los niños y cuidado de ancianos, sino que también se han incrementado los niveles de violencia domestica (Agüero, 2020). Asimismo, se debe incluir el tema de cuidado infantil en la discusión de la reapertura: En medio de una reapertura con escuelas y servicios de cuidado infantil cerrados, los hogares deberán decidir que alguno de los padres se quede en casa. Esta situación es particularmente crítica para madres solteras.
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- Guarderías municipales al aire libre o espacios ventilados con número limitado de participantes y bajo estrictos protocolos de seguridad. Este tipo de iniciativas deben mantenerse a nivel local, para evitar desplazamientos a través de medios de transporte públicos. Parte del bono dirigido a los hogares vulnerables con niños menores de 2 años podría reorientarse de esta manera.
- Discutir la posibilidad de una apertura focalizada de colegios en función al número de casos detectados. Por ejemplo, en zonas rurales los colegios no cuentan con la infraestructura necesaria para la conducción de las clases virtuales y se hace necesaria su operación de manera presencial.
- Reabrir los centros de emergencia mujer y adaptar los canales y protocolos de atención de la Línea 100 a la nueva realidad impuesta por la pandemia.
[1] Con la excelente asistencia de Renzo Guzmán.
