En su reciente publicación, Alston, Alston, Mueller y Nonnenmacher definen “momento constitucional” como una circunstancia específica durante una transición crítica, que se caracteriza porque el núcleo de creencias en la sociedad inspira a quienes están en el poder a establecer nuevas instituciones.[i] Desde el inicio de la pandemia, me pregunto si no estamos en uno de esos momentos en medio de una transición crítica.
Utilizando esos conceptos, es posible justificar una respuesta afirmativa a la pregunta. Tomo como caso ilustrativo al Perú, donde veinte años de crecimiento económico vinieron acompañados de lentas, pero sostenidas, reducciones en la incidencia de la pobreza. Al inicio del siglo XXI, uno de cada dos peruanos era pobre; mientras que el 2019, se bordeó la cifra de uno de cada cinco. Fuimos líderes en la implementación de políticas sociales, cada vez más focalizadas. Acumulamos recursos y sostuvimos una solidez macroeconómica asociada con una institucionalidad robusta en el manejo de la política fiscal y la política monetaria, así como en la supervisión bancaria. Con lentitud, avanzamos introduciendo normas de protección de derechos de poblaciones originarias, así como legislación de regulación y supervisión ambiental, que se implementaron de manera progresiva en los diversos sectores de la actividad económica.
En cuanto a los críticos sectores de educación y salud, poco a poco se promulgaron leyes para universalizar el aseguramiento en salud, para ordenar la carrera pública magisterial y una ley universitaria y otra de institutos superiores que apuntaron a elevar la calidad de la educación terciaria.
Todo este desarrollo de políticas públicas se ha dado en el marco de la constitución de 1993, que fue discutida y promulgada como parte de un acuerdo político para superar el rompimiento del orden constitucional resultado del autogolpe de Fujimori de abril de 1992. Ese mismo año 1992, con la captura del líder de Sendero Luminoso en setiembre, se dio inicio a la pacificación del país, de la que sería ocioso negar el crédito a organizaciones sociales que todavía marchan en los desfiles militares de Fiestas Patrias.
La constitución de 1993 contiene un capítulo económico que sienta las bases para dos pilares de la economía peruana. De un lado, se encuentra la “ley fiscal madre”, como la denominan Mendoza y Anastacio, que prohibió la tan usada costumbre de financiar el presupuesto público con emisión del Banco Central.[ii] De otro lado, se consagró la iniciativa privada para el desarrollo de los mercados, fijándose para el Estado un rol subsidiario.
Estas disposiciones constitucionales estaban alineadas con el pensamiento predominante a nivel mundial. La década de los noventa fue un momento propicio para ese contenido constitucional, con Margaret Thatcher en el Reino Unido y Ronald Reagan en los Estados Unidos liderando procesos de privatización, apertura de mercados, y desregulación en prácticamente todos los sectores económicos. Las multilaterales fueron instrumentales para diseminar a nivel mundial este modelo. No fue sorpresa, entonces, que se implementara en el Perú, aprovechando la profunda crisis económica y social de fines de los 80 y principios de los 90. Fue un momento constitucional por excelencia.
Como ya es claro para muchos veinticinco años después, la estabilidad macroeconómica bailó sola con sus instituciones económicas fundamentales, y pudo hacerlo. El resto del Estado decidió bailar a otro ritmo, de poco liderazgo y nulo sentido de urgencia. Así, la pandemia nos encontró con la peor infraestructura hospitalaria de la región, con siete subsistemas de salud de prácticamente nula integración, con escasa inclusión financiera, con educación virtual prohibida, con millones de hogares sin servicios domiciliados de agua y saneamiento, con limitada cobertura de Internet y mucho menos de los anchos de banda necesarios para la inclusión, con altísima informalidad y el etcétera que sigue podría extenderse por párrafos ad infinitum.
Estamos ahora sumidos en una recesión. Se ha estimado que el PBI caerá en alrededor de 14% este año y todavía la pandemia sigue y tendremos que vivir con ella por aproximadamente un año, siendo optimista sobre tratamientos o vacunas. Considero que una crisis de esta magnitud es aliciente suficiente para cuestionar, revalorar y reformular el rol del Estado en nuestra economía “social” de mercado. Y a eso me refiero con el “momento constitucional”. Hoy quiero concentrar la discusión sobre la urgencia de una reforma amplia y general para los temas de protección social, es decir, salud y pensiones. Aquellos que soportan la capacidad de la gente de ayudarse a sí misma y participar en una economía de mercado.
Levy y Shady escribieron sobre este tema con meridiana claridad.[iii] Analizaron cuán pernicioso es el sistema actual de salud y pensiones que combina sistemas contributivos y no contributivos. Estos arreglos terminan afectando el funcionamiento del mercado laboral, al actuar la contribución a los sistemas de protección social, de hecho, como un impuesto a la planilla. En consecuencia, no debería sorprender la cantidad de informales que tenemos, la escasa calidad de un sistema de salud sin financiamiento suficiente y un sistema de pensiones insatisfactorio para la mayoría.
Por si esto no fuera poco, ya Holland ofreció una reinterpretación de la informalidad en América Latina.[iv] La tesis discutida es que la informalidad es una manera que utilizan los Estados de América Latina para redistribuir riqueza. Ya que no pueden “entregar” servicios sociales, miran a otro lado cuando de hacer cumplir la ley se trata. Nunca mejor dicha la frase: “para mis amigos, todo; para mis enemigos, la ley”.
Las estrategias implementadas hasta ahora no han servido para acompañar el desarrollo económico: los ciudadanos hoy nos encontramos muy vulnerables y la atención de salud depende de si puedes pagarla o no. Ningún contrato social se sostiene con estos fundamentos.
Necesitamos aprovechar este momento de profunda crisis para cambiar el paradigma de la protección social: de depender de la condición de empleo a depender de la ciudadanía. Los retos para hacer el cambio son enormes, comenzando con las decisiones sobre financiamiento hasta el cambio de la concepción de cobertura de salud y pensiones alrededor del empleo “formal”. Pero de eso se tratan los momentos constitucionales: aprovechar una transición crítica para cambiar creencias y, como consecuencia, cambiar las instituciones.
[i] Alston, E., L. Alston, B. Mueller, T. Nonnenmacher (2018). Institutional and Organizational Analysis: concepts and applications. Cambridge University Press.
[ii] Mendoza, W., y Y. Anastacio (2020) (forthcoming). La historia fiscal del Perú. 1980-2018: Colapso, estabilización y consolidación. Lima: Fondo Editorial PUCP.
[iii] Levy, S. y N. Shady (2013). Latin America’s Social Policy Challenge: Education, Social Insurance, Redistribution. En: Journal of Economic Perspectives. Volume 27, Number 2. Pp 193-218.
[iv] Holland, A. (2017). Forbearance as Redistribution. The Politics of Informal Welfare in Latin America. Cambridge University Press.
