La restitución de tierras y la estabilización socioeconómica de los hogares desplazados en Colombia ¿Cómo vamos?

De acuerdo con el Registro Único de Víctimas (RUV), 8.970.712 personas han sido reconocidas como víctimas, de las cuales un poco más del 80% corresponden a víctimas de desplazamiento forzado. En respuesta, mediante la Ley 1448 de 2011, conocida como la Ley de víctimas y restitución de tierras, se establecieron distintos tipos de medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno. Entre dichas medidas se encuentra la restitución de tierras que, como estipula la ley, es responsabilidad de la Unidad Administrativa Especial de Gestión y Restitución de Tierras (URT).

Los objetivos de la URT son: (i) administrar el registro de tierras presuntamente despojadas y abandonadas, (ii) presentar ante los jueces y/o magistrados de restitución de tierras, y a nombre de las víctimas, las solicitudes o demandas de restitución y (iii) acompañar las acciones post-restitución que permitan una restitución efectiva y sostenible a los hogares que se les han devuelto sus tierras. Para cumplir esta última tarea, la URT crea el Programa Proyectos Productivos (PPP) que tiene como objetivo contribuir con la integración social y productiva de los hogares de tal manera que fortalezca la distribución equitativa de los ingresos, la productividad, la seguridad alimentaria y el medio ambiente. La duración del programa es de máximo 24 meses, y contempla incentivos económicos no reembolsables, que pueden ascender hasta los cincuenta y cinco (55) Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes (SMLMV) por familia para el desarrollo del Proyecto Productivo

El Centro de Estudios para el Desarrollo Económico (CEDE) de la Universidad de los Andes, en cooperación con la URT, evaluó el impacto del PPP sobre la población víctima del conflicto armado interno que ha sido objeto de restitución. El eje fundamental de esta evaluación consistió en indagar sobre la idea de sostenibilidad que tiene el programa. En otras palabras, este ejercicio de evaluación buscó identificar y estimar los cambios de mediano y corto plazo (efecto causal) en las condiciones de vida de la población restituida y beneficiaria del PPP.

El PPP se creó en 2012 y está fundado normativamente como una estrategia reparadora que busca apoyar el retorno y arraigo de la población desplazada, a través de un proceso de restitución de tierras sostenible (contemplado en el Art 25 de la Ley 1448 de 2011). Los beneficiarios deben gozar de la propiedad efectiva del predio objeto de restitución o compensación y, previa implementación del proyecto productivo, deben haber manifestado participar en el programa de forma voluntaria. Desde su inicio en enero de 2013 y hasta principios de 2019 se habían beneficiado a 3.654 hogares restituidos.

Dada la duración del PPP, y para llevar a cabo la evaluación de impacto, los participantes se agruparon de acuerdo con el momento en el que iniciaron el proyecto productivo. Para realizar esta agrupación se usó como criterio el número de meses que transcurrieron desde la fecha de inicio del proyecto productivo (dato que fue aproximado con la fecha del primer desembolso) hasta el mes en que se realizó la encuesta. La evaluación se focalizó en aquellos hogares que ingresaron después de enero del 2015. Si los hogares ya finalizaron su participación en el programa (el número de meses que han transcurrido es mayor a 24) se clasificaron como graduados, de lo contrario estos hogares fueron clasificados como activos.

El tiempo transcurrido desde que los hogares beneficiarios iniciaron su participación en el programa permite evaluar el efecto de la intensidad del tratamiento y de esta forma poder identificar no solo los impactos del programa sino su sostenibilidad en el tiempo, una vez termina la intervención directa.

Tres condiciones facilitan la identificación del impacto del PPP sobre sus beneficiarios. Primero, se utiliza la variación existente en la fecha de entrega del incentivo económico, pues la URT no puede, por restricciones financieras y operativas, intervenir al mismo tiempo a todos los beneficiarios. Segundo, los hogares participantes son sistemáticamente similares, en tanto que todos han recibido la intervención, así sea en distintos niveles de exposición (diferentes meses de intervención). Y tercero, la fecha de inicio del programa es completamente independiente (exógena) a las características de los participantes que podrían afectar los resultados del programa, ya que dicha fecha proviene del dictamen que otorga un juez a través de una sentencia judicial. Estas condiciones garantizan que los resultados encontrados provengan, principalmente, del grado de exposición que tuvieron los participantes en el programa, es decir, del número de meses que llevan desde que empezó la intervención.

La estimación del impacto del PPP sobre la población víctima proviene de dos tipos de análisis. En el primero, se analiza la exposición neta al programa (meses de intervención). Este enfoque busca evaluar el efecto del PPP a través de las diferencias en el tiempo que el hogar ha estado expuesto a la intervención, así como al tiempo que ha pasado después de finalizado el programa. Es posible que los efectos no sean lineales en el tiempo, pues dependen de la forma en la que se implementó el programa y de cómo los participantes van adoptando y recibiendo los cambios inducidos por las prácticas desarrolladas (Tjernstrom et al., 2013).

En el segundo análisis se busca analizar el efecto de la maduración en los procedimientos y la forma de atención que la URT utiliza con los beneficiarios en el tiempo. A través de un proceso de aprendizaje, la URT ha ido ajustando la metodología con la cual ofrece sus servicios; por tanto, es importante considerar este efecto al momento de medir los impactos del programa. Mediante este enfoque se busca indagar en qué medida el impacto que tiene el programa sobre ambos tipos de hogares participantes (activos y graduados) depende de la metodología que recibieron.

De manera paralela y complementaria al análisis cuantitativo, y con el objetivo de identificar los canales a través de los cuales los efectos observados se hacen evidentes, se realizó un ejercicio cualitativo de evaluación de impacto, el cual se basó en entrevistas semi-estructuradas a una muestra selecta de hogares participantes.

Los resultados del primer tipo de análisis (exposición al programa) sugieren que los hogares reducen consistentemente el nivel de pobreza multidimensional (IPM)[1] durante y después de haber terminado su participación en el programa (Figura 1). Si se tiene en cuenta que el IPM se construye a partir de la presencia de 15 privaciones, los resultados mostrados en la figura implican que los hogares participantes reducen entre una y dos privaciones sus condiciones de pobreza como resultado de la intervención. Esta reducción en el IPM parece mantenerse con el paso del tiempo. Con respecto a la evolución del valor monetario de los activos, se encuentra que los hogares parecen tener dos picos de crecimiento en este indicador: en los primeros meses de intervención del programa, probablemente como resultado de los apoyos directos ofrecidos por el proyecto, y en una segunda ola, tres años después de terminado el programa, probablemente como resultado de una reinversión de los recursos o beneficios generados en la primera ola. También llama la atención que durante el período de reinversión (el valle entre los dos picos) no se reduce el valor de los activos por debajo del valor de la primera inversión. Estos resultados sugieren una senda de consolidación de activos productivos en el tiempo, que denotaría sostenibilidad en la actividad generadora de ingresos de los hogares. Juntos, la reducción en las condiciones de pobreza estructural y el aumento en la formación de activos productivos –necesario para la formación de ingreso corriente-, muestran un impacto positivo en la reincorporación económica de los hogares restituidos como resultado del PPP.

Figura 1: Efectos del PPP de acuerdo con el número de meses que lleva el hogar en el programa sobre el valor de los activos y el índice de pobreza multidimensional

Nota: el valor de los activos se reporta en dólares en Paridad de Poder Adquisitivo (PPA), cuya tasa de cambio para el 2019 fue de 1 USD=1,344.14 COP. La línea roja punteada marca los 24 meses de intervención.

 

De igual forma, se encontraron efectos positivos en la seguridad alimentaria de los hogares, un cambio que está ligado al componente que tiene el PPP sobre este indicador, y que ha permitido que los hogares tengan un mayor acceso a más y mejores tipos de alimentos, bien sea a través del establecimiento de la huerta casera, el autoconsumo de los bienes producidos o el aumento en los ingresos por la venta de estos bienes.

De otra parte, se resalta que uno de los objetivos principales del PPP es apoyar financieramente a los hogares beneficiarios del programa. Dentro de este apoyo se encuentra el componente de bancarización que le permite a los hogares recibir los recursos correspondientes a la implementación del Proyecto Productivo por medio de una cuenta tripartita que se abre en un banco. En particular, se encuentra que los hogares incrementan la probabilidad de recibir un crédito formal. Este resultado es importante, ya que permite que los hogares no tengan que recurrir al uso de crédito informal de usura como es el caso de la modalidad “gota a gota” o “pagadiario”.

Con el segundo tipo de análisis, en el que se incluye la heterogeneidad causada por la metodología ofrecida por el programa, se buscan complementar los resultados del primero, de manera que se identifique de forma más clara los canales a través de los cuales el programa llega a los beneficiarios. En términos generales, los resultados se mantienen y se resalta lo encontrado en variables de tipo psicológicas como capital social y percepción de bienestar. Una característica común entre estos dos tipos de variables es que manifiestan cambios positivos, principalmente, durante la implementación del PPP. Teniendo en cuenta que el programa no tiene este enfoque, es comprensible que los efectos sean de corto plazo. Con respecto al bienestar[2] percibido por los participantes se encuentra que el proceso de aprendizaje interno de la implementación del programa parece reforzar los efectos positivos sobre bienestar. De acuerdo con el ejercicio cualitativo, los participantes del PPP asocian varios elementos a su concepto de bienestar, entre ellos los más frecuentes: tener salud, alimentación suficiente y de calidad, tener empleo y tranquilidad, felicidad y paz, entre otros (Moreno-Sanchez et al., 2019). No menos importante, se encuentra que los hogares mejoran su percepción subjetiva de los valores compartidos en la comunidad y la confianza. Ambos resultados resultan muy relevantes en el desempeño de un programa de este tipo, ya que reducen los costos de transacción al momento de establecer nuevas relaciones o realizar nuevos emprendimientos.

Así mismo, el análisis de heterogeneidad permite analizar efectos de género. Los hogares participantes con una mujer como jefe del hogar parecen tener mayores efectos en buena parte de las variables analizadas. En particular, se resalta que el efecto positivo sobre seguridad alimentaria es más estructural sobre los hogares graduados con una mujer jefe del hogar en comparación con los hogares activos que también tienen jefatura femenina. Los resultados muestran que los hogares están migrando de condiciones de inseguridad alimentaria moderada a seguridad alimentaria (Figura 2). En términos de bienestar, el resultado es consistente entre ambos tipos de análisis, pero se resalta que los hogares graduados con jefatura femenina tienen un efecto positivo generalizado en el bienestar que perciben, así como en las expectativas a dos o cinco años en comparación con los hogares activos. Teniendo en cuenta que dichos resultados vienen acompañados a su vez por cambios positivos en el nivel de empoderamiento, entendido como la capacidad de agencia que tiene la jefe dentro del hogar, es posible afirmar que el PPP parece tener un efecto importante y diferencial por género.

 

Figura 2. Efecto del PPP diferenciado por género del jefe de hogar sobre seguridad alimentaria y sobre percepción de bienestar

A.      Efectos sobre Seguridad Alimentaria	B.       Efectos sobre percepción de bienestar

Fuente: Encuesta Hogares URT

 

Recogiendo la información analizada, tanto en este análisis cuantitativo como en el cualitativo, se puede concluir que el Programa Proyectos Productivos de la URT está generando bienestar a la población beneficiaria y que el objetivo de reincorporar económica y socialmente a la población desplazada y ahora retornada se estaría cumpliendo. También es evidente que los cambios en el enfoque metodológico de acompañamiento a los hogares han sido positivos porque han servido para reforzar el impacto generado. Llama también la atención que varios de los efectos generados durante la implementación se mantienen una vez que termina el programa, lo que estaría sugiriendo una sostenibilidad de los efectos generados por la intervención en el corto y mediano plazo. Esto cobra especial relevancia, entendiendo que un programa de esta naturaleza busca contribuir al proceso de reparación de los hogares que fueron víctimas de desplazamiento forzado en una senda de sostenibilidad.

Los retos principales para este proceso reposan en 1) poder garantizar la permanencia del programa en los próximos años, lo que implicaría una necesidad de la extensión de la vigencia de la Ley de Víctimas; 2) garantizar los recursos para que se amplíe de forma efectiva su alcance, ya que a la fecha si bien se ha logrado un impacto importante, el número de beneficiarios aun es pequeño comparado con los hogares que deben ser restituidos en el país; 3) Incrementar la oferta de bienes públicos que eliminen barreras a la consolidación de proyectos productivos sostenibles con el tiempo; y 4) ajustar los mecanismos y estrategias de intervención ante las nuevas condiciones causadas por la pandemia.

REFERENCIAS

Bernal, R., & Peña, X. (2011). Guía práctica para la evaluación de impacto. Ediciones Uniandes-Universidad de los Andes.

Bogliacino, F., Grimalda, G., Jiménez, L., Galvis, D. R., & Codagnone, C. (2019). Trust and trustworthiness after a land restitution program: Lab-in-the-field evidence from Colombia.

Ley 1448 de 2011. “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.

Kabeer, N. (1999). Resources, Agency, Achievements: Reflections on the Measurement of Women’s Empowerment. Development and Change Vol. 30 (1999), 435-464. Institute of Social Studies.

Moreno Sánchez, R.P., Rozo, C., Maldonado, J.H. 2020. “Proyectos productivos en tierras restituidas a víctimas del conflicto armado colombiano: un análisis de impacto cualitativo”. Documento CEDE 2020-9. Uniandes, Bogotá. Available at: https://economia.uniandes.edu.co/component/booklibrary/478/view/46/Documentos%20CEDE/1264/proyectos-productivos-en-tierras-restituidas-a-victimas-del-conflicto-armado-colombiano-un-analisis-de-impacto-cualitativo.

Unidad de Restitución de Tierras-URT. (2019), Guía Operativa para la implementación del PPP, Bogotá.

Tjernström, E., Toledo, P., & Carter, M. R. (2013). Identifying the impact dynamics of a small-farmer development scheme in Nicaragua. American Journal of Agricultural Economics, 95(5), 1359-1365.

[1] El IPM mide a través de cinco dimensiones (educación, niñez y juventud, salud, trabajo y acceso a servicios públicos) las privaciones que enfrenta un hogar.

[2] La medición de percepción de bienestar se hizo a través de la escalera de bienestar, que cuenta con diez escalones, donde el escalón más alto representa el mayor nivel de bienestar que puede alcanzar el hogar dentro de su comunidad. Esta medida es subjetiva debido a que es auto-reportada por los hogares.