Las medidas de contención de la pandemia a nivel mundial han requerido medidas de aislamiento, distanciamiento físico, y una interrupción artificial de la actividad económica afectando así la capacidad de generación de ingresos de grupos significativos de la población, en particular, los informales e independientes. Colombia, al igual que todos los países de la región, se ha enfrentado al reto de contener el contagio del virus, protegiendo al salud y la capacidad de respuesta del sistema de salud, a la vez que mitiga los impactos negativos sobre el ingreso de hogares y la supervivencia de empresas y las redes de empleo asociadas a ellas.
Desde la perspectiva de la protección del ingreso de los hogares, el gobierno de Colombia, con el liderazgo del Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Hacienda, el Departamento de la Prosperidad Social, y la Banca de las Oportunidades, entre otras entidades, ha buscado apalancar las capacidades de su red de apoyo social y acelerar procesos de modernización de su política social para responder a la crisis con programas innovadores de protección de los ingresos de los hogares más vulnerables. En esta entrada voy a describir dos de ellos. El esquema de compensación del IVA y el programa Ingreso Solidario.
Antecedentes
Muchas de los retos durante la emergencia han requerido acelerar programas e iniciativas contempladas para un periodo más largo. En el caso de Colombia, la emergencia ha exigido acelerar los planes de modernización de la política social contemplados en el Plan Nacional de Desarrollo. En particular, el uso de la nueva actualización del Sisben (Sistema de identificación de potenciales beneficiarios de programas sociales), la interoperabilidad entre bases de datos, la digitalización de procesos y de formas de dispersión de transferencias monetarias.
El Sisben IV, que ya llevaba actualizados 21 millones de registros faltando 39 municipios de los 1102 de Colombia por concluir, es la cuarta versión de un proceso continuo de mejora. Esta versión permite considerar exclusión social y productiva, incluye georreferenciación, se hace mediante dispositivos móviles con escaneo de cédulas y malla de verificación. Es el primer paso hacia el registro social, un sistema completo de información con interoperabilidad de información que permita un mejor diseño y ejecución de programas sociales.
El Sisben usa 41 variables demográficas, de educación, de activos, de composición del hogar, de vivienda, entre otros, para calcular un índice de aproximado de recursos económicos que permite ordenar a los hogares según su situación socio-económica. En esta ultima versión, determina 4 grupos, pobres extremos, pobres, vulnerables, y no pobres. Con base en estos grupos, los programas sociales pueden determinar los criterios de elegibilidad para sus beneficiarios.
La Emergencia
Las medidas de mitigación del contagio del covid19, con medidas de aislamiento y una desaceleración inducida de la actividad económica, exige implementar medidas de mitigación de los efectos económicos sobre hogares y empresas. Muchos de estos efectos actúan via el canal del mercado laboral con trabajadores perdiendo sus empleos, o fuentes de ingresos. Calculos iniciales entre el Banco Mundial y el DNP, encontraron que cerca de 15 millones de trabajadores se verían afectados por las medidas de aislamiento, de los cuales 63% no cotizaban a seguridad social. De los informales, 69% estaban en el grupo de afectados de acuerdo al cierre de sectores.
Fuente: Banco Mundial, DNP.
El impacto de esta afectación del mercado laboral se traduciría, en ausencia de políticas de mitigación, en un aumento de la pobreza en 9p.p retrocediendo 10 años en avances sociales, y el el deterioro de la situación socioeconómica de 3.7 millones de personas.
Fuente: Banco Mundial, DNP.
La necesidad de responder con un programa nuevo de transferencias monetarias no-condicionadas, que focalizara no solo en pobreza extrema y pobreza, sino también en vulnerabilidad, aquellos hogares en informalidad, independientes, que podían perder fuentes de ingresos y caer en pobreza, se volvió apremiante. Proveer un apoyo temporal de ingresos ayudaría a evitar el deterioro en el cubrimiento de necesidades básicas, y el cumplimiento de las medidas de cuarentena destinado a evitar el contagio.
El Programa Ingreso Solidario
El Programa Ingreso Solidario fue creado mediante el Decreto Legislativo 518 de 2020, con el fin de realizar transferencias monetarias no condicionadas con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME) a 3 millones de hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad, que no sean beneficiarios de otros programas del Gobierno que impliquen transferencias monetarias (Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor – Colombia Mayor, Jóvenes en Acción o del esquema de compensación del impuesto sobre las ventas – IVA), por el tiempo que persistan las causas que motivaron el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
En el marco de este programa, de conformidad con lo establecido en el artículo 1º del Decreto 518 mencionado, desde el DNP se estructuró una base maestra, que permite la identificación de los potenciales beneficiarios de las ayudas del Gobierno nacional durante el estado de emergencia generado por el Covid-19. Como primer insumo, se tomó la información más reciente de cada persona, ya sea del Sisbén III o del Sisbén IV; con el propósito de incluir a todas las personas registradas. Para ello, el DNP seleccionó como potenciales beneficiarios a los hogares que, de acuerdo con la clasificación del Sisbén, son identificados como los más pobres y vulnerables (puntaje menor o igual a 30 puntos y grupos A, B, C1-C5 del Sisben IV), bajo los preceptos del Manual Operativo del Programa adoptado mediante la Resolución No. 1093 de 2020, excluyendo de la misma a los beneficiarios de otros programas sociales que impliquen transferencias monetarias. Toda la información fue publicada en la página ingresosolidario.dnp.gov.co
Adicional a lo anterior, se tomó en cuenta la caracterización de la población: (i) Víctimas en el Registro Único de Víctimas (RUV); y (ii) el cruce de la Base de Datos Única de Afiliados del Sistema General de Seguridad Social en Salud (BDUA).
En una siguiente fase, se procedió a la clasificación de los beneficiarios en bancarizados y no bancarizados con apoyo del programa Banca de las Oportunidades, administrado por Bancóldex. Dicho programa realizó el cruce de la base de datos de los potenciales beneficiarios con la base de datos de las entidades financieras reportados a la central de información TransUnión con corte a 31 de diciembre de 2019, para identificar a las personas con productos de depósito (cuenta de ahorros activa, cuenta de ahorro de trámite simplificada, cuenta de ahorro electrónica y depósito electrónico) y posteriormente se realizó el cruce de la base de datos de potenciales beneficiarios con las bases de datos de los adultos incluidos financieramente en el primer trimestre de 2020 y que tienen productos de depósito simplificados de Movii, Davivienda, Bancolombia.
El listado de población no bancarizada fue remitido a los Proveedores de Redes y Servicios de Telecomunicaciones (PRST), y se realizó un cruce para identificar si la persona registrada en la base de datos es cliente y finalmente se consolidó la información remitida por los PRST en una base de datos, identificando inconsistencias en los cruces de datos entre la información del DNP y la de los PRST. Este cruce tiene como finalidad identificar los beneficiarios no bancarizados que recibirían el giro a través de depósito digital.
A partir de los listados generados del proceso descrito anteriormente, se realizan procesos de depuración específica, contando con los últimos registros disponibles de bases de datos de ADRES y PILA, con el fin de retirar de esta base a potenciales beneficiarios por: (i) fallecimiento (ADRES); (ii) tener un Ingreso Base de Cotización (IBC) por encima de 4 SMMLV (PILA) en último mes y haber cotizado en el último mes (PILA); y (iii) estar en el Régimen de Excepción (PILA).
La primera etapa de bancarizados logró llegar a casi 1.2 millones de hogares. En la segunda etapa buscamos llegar a 1.8 millones de hogares adicionales. El esquema muestra este proceso de identificación.
Resultados
Los resultados de la primera etapa muestran una focalización en principalmente grupos en pobreza y vulnerabilidad y, por diseño, una focalización en mujeres beneficiarias en hogares elegibles.
El sistema de focalización en las ciudades ha reflejado una correspondencia entre la ubicación de beneficiarios y los barrios con mayores privaciones en el índice de pobreza multidimensional.
Finalmente, para la primera etapa del programa encontramos que los hogares beneficiarios tenían en menos escolaridad, tendían a ser más informales, y con menos ingreso per capita.
La experiencia de Ingreso Solidario va a dar pie a la consolidación de transformaciones sustanciales en la política social. El caso de Ingreso Solidario se presta para evaluaciones de impacto de diverso tipo. No solo sobre impacto en pobreza, sino también en otras dimensiones como la realcion entre el gobierno y los ciudadanos, inclusión financiera, entre muchos otros. Discusiones sobre la consolidación de un registro social, con interoperabilidad de bases de datos, la discusión sobre esquemas de ingreso mínimo garantizado, o rentas básicas universales, sobre la efectividad de las condicionalidades, todas serán necesarias a partir de este episodio.
