La Dirección de Presupuestos acaba de publicar las nuevas proyecciones fiscales, las que incorporan tanto los efectos de la menor actividad económica como los de las decisiones de mayor gasto que el Gobierno ha tomado en respuesta a la crisis social. La publicación también incluye información sobre la recaudación adicional esperada, fruto del acuerdo tributario que el Ministerio de Hacienda y los senadores de la comisión respectiva firmaron el mes pasado.
Al igual que el Banco Central y muchos analistas, el ministerio proyecta un menor crecimiento del PIB para este año y el que viene, pasando de una estimación de 2,6% y 3,3% para los años 2019 y 2020, a una de 1,4% y 1,3%, respectivamente. Dado el mayor gasto y la menor recaudación debido a la menor actividad, la autoridad también proyecta un mayor déficit fiscal. Si en septiembre esperaba un déficit efectivo de 2,2% del PIB para el año 2019 y de 2% para el año 2020, ahora espera uno de 2,7% y de 4,4%, respectivamente.
Consecuentemente, la actualización también modifica la meta de balance estructural, duplicando el déficit esperado para lo que queda de este gobierno, y convergiendo a un déficit estructural de 1% del PIB en el 2024. De cumplirse estas proyecciones, la deuda pública bruta subirá de un 28% del PIB este año a un 38% el 2024.
Toda proyección está sujeta a incertidumbre: la información es imprecisa, eventos inesperados suceden. Dada la coyuntura social actual, la incertidumbre en las proyecciones es hoy más alta que lo habitual. En efecto, es muy difícil predecir por cuánto tiempo seguirán las movilizaciones sociales. Tampoco es fácil saber si observaremos rebrotes de violencia. A ello se suman los efectos sobre la actividad económica de la discusión sobre una nueva Constitución. Despejar esta incertidumbre depende en buena parte de la conducción política de la crisis y también de la agenda social que el Gobierno ponga en discusión.
Hay dos elementos específicos en estas nuevas proyecciones que generan dudas y que tienen consecuencias relevantes para la trayectoria fiscal: la capacidad del proyecto tributario de recaudar lo que promete y la capacidad del Gobierno de moderar bruscamente el crecimiento del gasto desde el 2021 en adelante.
Respecto del proyecto de Modernización Tributaria, de acuerdo a la información oficial, cerca de un 40% de la nueva recaudación provendría en régimen de la implementación de la boleta electrónica obligatoria, la que llevaría a una menor evasión en las ventas a consumidores, en particular entre las empresas de menor tamaño.
Hay muchas dudas sobre la capacidad de esta medida de generar la recaudación estimada, dudas que plantearon varios analistas en las audiencias en el Congreso durante la tramitación del proyecto tributario previo. Las estimaciones de Hacienda implícitamente suponen que las empresas de menor tamaño registrarán un 40% más de ventas ante el Servicio de Impuestos Internos (SII), cálculo basado en los efectos de la introducción de los vouchers de Transbank como boleta.
La introducción de la boleta electrónica obligatoria no produce un efecto comparable al de la validación de estos vouchers como boletas, porque sus efectos dependen de la decisión del comprador de cómo pagar. Si el comprador desea usar una tarjeta de crédito o débito, hoy el SII se entera porque recibe la información desde Transbank. Por eso la introducción del voucher como boleta generó recaudación y, por lo mismo, en este caso la boleta electrónica no entrega información nueva al SII. Pero si el consumidor desea pagar con efectivo y el vendedor decide evadir, la boleta electrónica obligatoria no hace diferencia alguna, pues simplemente no se entrega boleta.
La otra fuente de duda es la expansión del gasto. Hacienda estima que el 2020, el gasto fiscal crecerá al 9,2%, y luego al 0,7% el 2021 y al 1,3% en promedio en los tres años posteriores. En los últimos 30 años, el gasto fiscal nunca se ha expandido tan lento como lo que proyecta Hacienda. Desde el 2011 en adelante, ha crecido a tasas promedio anuales cercanas al 5%. ¿Espera el Gobierno que la crisis social no demande una cantidad creciente de recursos?
Asimismo, la autoridad ha reiterado que los gastos extraordinarios del 2020 serán transitorios. La realidad es que el gasto fiscal tiene mucha inercia y que los gastos transitorios nunca lo son realmente. El 2008, por ejemplo, previo al impulso fiscal ante la crisis internacional, el gasto del gobierno central representaba un 20,3% del PIB. Diez años después había llegado al 23,6%, con un aumento sistemático desde el 2012.
Una alternativa es redistribuir los recursos que se dedican a programas mal evaluados, pero ello ha probado ser difícil para todas las administraciones. De hecho, la campaña de Sebastián Piñera comprometió un programa con un costo de US$ 14 mil millones; la mitad se financiaría sobre la base de reasignaciones desde programas mal evaluados. ¿Qué programas se han cerrado en estos años? ¿Cuántos recursos se han liberado? Modificar y cerrar programas tiene costos políticos. ¿Quién desea asumirlos?
En su informe reciente, el Consejo Fiscal Autónomo manifestó su preocupación por el deterioro de las cuentas fiscales y llamó al Gobierno a plantearse metas exigentes, pero realistas. La discusión que comienza en el Congreso sobre el proyecto de Modernización Tributaria es la oportunidad para acordar esa trayectoria fiscal exigente, pero realista, la que necesariamente debiese significar un plan para lograr una mayor recaudación en el mediano plazo.
