Por Juan Pablo Micozzi (ITAM) y Adrián Lucardi (ITAM)
El próximo 10 de diciembre, la ciudadana Rosana Bertone estrenará trabajo: pasará a ocupar una de las cinco bancas de Tierra del Fuego en la Cámara de Diputados. No se trata de un acontecimiento novedoso alguien que arribara por primera vez al cuerpo en 2001. Sin embargo, aquella Rosana Bertone que se desempeñaba como asesora legal del municipio de Ushuaia no es la política experta de hoy: desde el inicio de su carrera política hace 18 años, su paso por la función pública incluyó tres períodos en la Cámara de Diputados (2001-2013); un mandato trunco en el Senado (2013-2015) y tres intentos consecutivos — dos fallidos (2011 y 2019) y uno exitoso (2015) — de acceder a la gobernación fueguina.
La carrera de Bertone da cuenta de una persona con un probado talento para acceder a, y permanecer en, la cúspide de la cocina política argentina. En el inicio de la misma, sin embargo, el azar jugó un papel preponderante: merced a las reglas electorales vigentes (formula d’Hondt en un distrito binominal) y la fragmentación de la oferta, en 2001 el Justicialismo fueguino obtuvo ambas bancas en disputa con solo el 31.5% de los votos, posibilitando el ingreso de Rosana Bertone por apenas 441 sufragios. Si solo 221 comprovincianos que votaron por su lista hubiesen optado por la que salió segunda, posiblemente nunca habríamos escuchado de la diputada Bertone. Ergo, quizás tampoco habría habido una senadora o gobernadora Bertone.
Este ejemplo nos permite reflexionar sobre un debate que se ha dado en el seno de la ciencia política vernácula: ¿cuál es el valor real de un asiento en la Cámara de Diputados? Argentina dista de parecerse al modelo de Estados Unidos y al de los sistemas parlamentarios, donde los legisladores desarrollan carreras legislativas longevas y buscan su reelección de forma permanente (Jones et al 2002). De hecho, nuestros datos muestran que sólo el 30% de los diputados electos entre 1983 y 2011 buscaron un nuevo período en la Cámara en los cuatro años siguientes; a su vez, de los 1805 individuos que ocuparon un escaño entre 1983 y 2015, 1395 (77.3%) lo hicieron una sola vez; 310 (17.2%) exactamente dos veces y únicamente 29 (1.6%) duraron, como lo hará Bertone, cuatro mandatos o más.
Entonces, ¿para qué sirve una banca en el Congreso? En un artículo recientemente publicado en Political Science Research and Methods (Micozzi y Lucardi, de próxima publicación), consideramos dos posibilidades. Una postula que un asiento legislativo puede servir como “trampolín” para saltar a cargos más valiosos — específicamente, la gobernación o alguna intendencia importante (Micozzi 2014; Lucardi y Micozzi 2016). La otra, que los representantes utilizan las bancas como una suerte de salvaguardia para los momentos donde no quieren, no pueden o no están dispuestos a arriesgarse para conseguir otra posición mas fructífera: un “premio consuelo”. Los vaivenes en la carrera de Bertone vienen como anillo al dedo para ilustrar ambas lógicas.
Inspirados por la magra diferencia que llevó a Bertone al éxito en 2001, indagamos sobre el futuro político de los candidatos que denominamos marginales, es decir, aquellos que ganaron o perdieron una banca por un escaso margen. Específicamente, empleamos un diseño de regresión discontinua para comparar la carrera política futura de aquellos candidatos marginalmente ganadores con la de aquellos marginalmente perdedores. Si entrar o quedarse afuera no generara ninguna variación, podríamos concluir que un asiento en el Congreso, más que una guarida, sería un cementerio de elefantes o un tiempo compartido. Pero si quienes acceden a la banca tienen mayor propensión a crecer en el juego o, al menos, a mantenerse, tendríamos evidencia del valor agregado de un asiento legislativo.
Nuestros datos combinan información de tres fuentes. Por un lado, construimos una base de resultados de todas las elecciones para diputados nacionales entre 1983 y 2011, a las que agregamos los nombres y posiciones de los candidatos a diputados de cada lista en cada elección. Posteriormente, identificamos a todos los individuos que ocuparon alguno de los siguientes cargos entre 1983 y 2015: presidente y vicepresidente; ministro nacional; gobernador y vicegobernador; intendente; senador nacional; diputado nacional; representante del Mercosur; y convencional constituyente en 1994. El resultado es la base de datos de carreras políticas en Argentina más completa disponible hasta la fecha.
Dado que los diputados argentinos se eligen por fórmula proporcional en listas cerradas, no podemos utilizar el margen de victoria como variable de asignación. En cambio, calculamos el mínimo porcentaje de votos que deberían haber cambiado para que una lista gane una banca adicional o pierda la última que obtuvo (Folke 2014). Luego, explotamos la asignación secuencial de asientos, donde si una lista recibe S bancas, los s primeros candidatos acceden al cargo. Allí, el candidato que ocupa la posición s es el ganador marginal de la banca — el último en recibir un asiento — , mientras que el candidato en la posición s + 1 es el perdedor marginal: el último en quedarse afuera. Nuestras estimaciones surgen de comparar la carrera política futura de los ganadores y perdedores marginales de tres partidos de referencia: el oficialismo provincial; el Partido Justicialista (PJ); y la Unión Cívica Radical (UCR). Medimos la carrera futura con cinco variables dependientes alternativas: (i) renominación, que indica si el individuo volvió a candidatearse durante los cuatro años siguientes (0/1); (ii) si el individuo ocupó algún cargo legislativo (no necesariamente en la Cámara de Diputados) en cualquier momento posterior (0/1); (iii) si el individuo ocupó algún cargo ejecutivo en cualquier momento posterior (0/1); (iv) si ocupó algún cargo legislativo o ejecutivo en cualquier momento posterior (0/1); y (v) el número total de períodos que sirvió en cargos legislativos o ejecutivos en el futuro.
Los resultados son consistentes con la idea de que los diputados argentinos usan su banca como “premio consuelo”. En primer lugar, la Figura 1 muestra que los ganadores marginales son mucho más proclives a buscar un nuevo mandato consecutivo, aunque sólo en el caso del partido del gobernador o el PJ, principalmente en las provincias chicas.[1] El panel superior de la Tabla 1 lo corrobora, mostrando un efecto positivo de entre 16 y 49 puntos porcentuales, aunque el valor estimado sólo es estadísticamente significativo para el PJ. Nuestra interpretación se centra en el contexto multinivel de las carreras en Argentina: los cargos con menor nivel de rotación son los ejecutivos municipales y provinciales, donde los mandatarios del distrito suelen controlar las candidaturas nacionales (De Luca et al 2002; Cherny, Figueroa y Scherlis 2018) y tienen la potestad de recompensar (y mantener lejos de la capital provincial) a aquellos camaradas que, estiman, merecen seguir en la contienda. Para la UCR, en cambio, el efecto es negativo aunque no significativo.
Figura 1. Distancia a la banca marginal y renominación como candidato dentro de 4 años
Nota: cada punto refleja el promedio de observaciones para ese intervalo. Los puntos están igualmente espaciados e imitan la varianza de los datos originales. Las líneas fueron calculadas con una regresión kernel a cada lado del punto de corte. Ver Cattáneo, Idrobo y Titiunik (2019) para más detalles.
| Tabla 1. Efecto de obtener una banca marginal sobre la carrera política futura | |||||||||||||
| Todas las provincias | Provincias chicas (5 diputados ó menos) | ||||||||||||
| efecto | 95% IC | p-val | h | nc | nt | efecto | 95% IC | p-val | h | nc | nt | ||
| Renominación en t+2 ó t+4 (0/1) | |||||||||||||
| Oficialismo provincial | 0.16 | [-0.10:0.49] | 0.19 | 7.36 | 88 | 80 | 0.26 | [-0.06:0.66] | 0.10 | 8.07 | 79 | 73 | |
| PJ | 0.37 | [0.17:0.67] | 0.00 | 6.23 | 90 | 77 | 0.49 | [0.18:0.97] | 0.00 | 5.70 | 66 | 63 | |
| UCR | -0.13 | [-0.45:0.18] | 0.40 | 4.80 | 57 | 59 | -0.07 | [-0.54:0.39] | 0.75 | 5.52 | 49 | 54 | |
| Legislador en algún momento futuro (0/1) | |||||||||||||
| Oficialismo provincial | 0.05 | [-0.21:0.33] | 0.67 | 8.81 | 100 | 89 | 0.19 | [-0.03:0.51] | 0.09 | 6.97 | 69 | 66 | |
| PJ | 0.26 | [0.02:0.58] | 0.04 | 4.97 | 78 | 70 | 0.28 | [-0.06:0.74] | 0.10 | 6.10 | 68 | 65 | |
| UCR | -0.20 | [-0.48:0.00] | 0.05 | 4.29 | 54 | 53 | -0.07 | [-0.50:0.27] | 0.56 | 5.47 | 48 | 53 | |
| Ejecutivo en algún momento futuro (0/1) | |||||||||||||
| Oficialismo provincial | 0.05 | [-0.15:0.23] | 0.69 | 4.80 | 73 | 62 | 0.14 | [-0.08:0.41] | 0.19 | 5.44 | 63 | 54 | |
| PJ | 0.02 | [-0.17:0.19] | 0.91 | 6.78 | 93 | 81 | 0.13 | [-0.05:0.38] | 0.14 | 6.29 | 69 | 66 | |
| UCR | -0.17 | [-0.42:0.03] | 0.09 | 5.30 | 59 | 62 | -0.17 | [-0.49:0.07] | 0.15 | 5.22 | 48 | 52 | |
| Legislador o ejecutivo en el futuro (0/1) | |||||||||||||
| Oficialismo provincial | 0.12 | [-0.17:0.51] | 0.31 | 6.35 | 82 | 75 | 0.31 | [0.04:0.70] | 0.03 | 6.06 | 67 | 60 | |
| PJ | 0.22 | [-0.03:0.54] | 0.08 | 5.28 | 82 | 73 | 0.36 | [0.01:0.84] | 0.04 | 5.87 | 67 | 65 | |
| UCR | -0.22 | [-0.60:0.06] | 0.11 | 6.08 | 63 | 68 | -0.09 | [-0.47:0.21] | 0.45 | 6.31 | 54 | 59 | |
| Número de mandados completados en el futuro | |||||||||||||
| Oficialismo provincial | 0.34 | [-0.31:1.18] | 0.25 | 6.53 | 83 | 76 | 0.48 | [-0.31:1.52] | 0.19 | 6.34 | 68 | 62 | |
| PJ | 0.50 | [-0.11:1.20] | 0.11 | 6.46 | 92 | 80 | 0.66 | [-0.22:1.77] | 0.13 | 6.55 | 70 | 68 | |
| UCR | -0.41 | [-1.00:-0.00] | 0.05 | 4.56 | 56 | 58 | -0.38 | [-1.16:0.22] | 0.18 | 5.92 | 52 | 58 | |
| Nota: Reproducido de Micozzi y Lucardi (de próxima publicación), Tabla 2. Efecto de obtener una banca marginal sobre la carrera política. Los coeficientes provienen de modelos de regresión discontinua estimados con una regresión lineal con pesos triangulares y un margen que reduce los errores mínimos cuadrados. La variable de asignación es el % de votos que deberían cambiar para que la banca marginal en el distrito vaya a otro candidato. Las columnas 3–7 (9–13) reportan, respectivamente, intervalos de confianza robustos al 95%, p-values robustos, el margen óptimo y el número de observaciones en los grupos de control y tratamiento, respectivamente. Ver Cattáneo, Idrobo y Titiunik (2019) para más detalles.
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Como es de esperar, una mayor probabilidad de presentarse a la reelección implica mayores probabilidades de servir en un cargo legislativo en el futuro — de entre 5 y 19 puntos porcentuales para los miembros del oficialismo provincial y 25-30 para los legisladores justicialistas. Para la UCR, el efecto es nuevamente negativo. La relación se puede apreciar visualmente en la Figura 2.
Figura 2. Distancia a la banca marginal y acceso a un cargo legislativo en el futuro
Nota: cada punto refleja el promedio de observaciones para ese intervalo. Los puntos están igualmente espaciados e imitan la varianza de los datos originales. Las líneas fueron calculadas con una regresión kernel a cada lado del punto de corte. Ver Cattáneo, Idrobo y Titiunik (2019) para más detalles.
“Saltar” de la Cámara a un cargo ejecutivo, en cambio, es mucho menos frecuente, al menos para los legisladores marginales. La Figura 3 muestra una diferencia apenas perceptible a ambos lados de la discontinuidad en la muestra de todas las provincias, aunque la diferencia es algo mayor en las provincias pequeñas — nuevamente, sólo para el partido del gobernador y el PJ. El tercer panel de la Tabla 1 lo corrobora: el efecto es cercano a cero cuando todas las provincias son incluidas en la muestra, pero salta a 13-14 puntos porcentuales — si bien los valores estimados no son estadísticamente significativos — en los veinte distritos más chicos. Ello se explica, en parte, por el reducido número de observaciones; no obstante, los resultados no son consistentes con la idea de que la Cámara sirve como “trampolín” para los legisladores ambiciosos. El caso de Rosana Bertone es más la excepción que la regla.
Figura 3. Distancia a la banca marginal y acceso a un cargo ejecutivo en el futuro
Nota: cada punto refleja el promedio de observaciones para ese intervalo. Los puntos están igualmente espaciados e imitan la varianza de los datos originales. Las líneas fueron calculadas con una regresión kernel a cada lado del punto de corte. Ver Cattáneo, Idrobo y Titiunik (2019) para más detalles.
Finalmente, los dos últimos paneles de la Tabla 1 indican que ganar una banca en la Cámara de Diputados tiene un efecto positivo sobre la probabilidad de servir en algún cargo legislativo en el futuro, aunque nuevamente sólo para el oficialismo provincial y el PJ, siendo sólo significativo en las provincias chicas. Por otra parte, el efecto sobre el número total de mandatos, legislativos o ejecutivos, que un individuo sirvió en algún momento del futuro es también positivo, aunque no estadísticamente significativo. La excepción es, nuevamente, la de los legisladores radicales, para quienes el efecto es siempre negativo.
Nuestros resultados son consistentes con la literatura previa, la cual ya había documentado el escaso interés de los diputados argentinos en desarrollar una carrera en el Congreso nacional (Jones et al 2002; Lodola 2009; Micozzi 2014; Lucardi y Micozzi 2016). A diferencia de dichos trabajos, que se concentran en legisladores electos, nuestro artículo compara las carreras posteriores de los candidatos marginales que fueron electos y/o quedaron fuera de la Cámara. Ello nos permite matizar la idea de que los políticos argentinos no valoran una banca en el Congreso: al menos para los candidatos marginales, un asiento legislativo sirve como “premio consuelo” cuando no hay mejores alternativas disponibles. La ventaja de usar una regresión discontinua es que aquí identificamos el efecto causal de ocupar un curul legislativo.
Otro hallazgo interesante es que los resultados difieren, y mucho, por partido: son siempre positivos (aunque no necesariamente estadísticamente significativos) para los miembros del partido del gobernador y el PJ, pero generalmente negativos — si bien no siempre significativos — para los políticos radicales. El origen de esta diferencia se puede atribuir a dos factores. Por un lado, en muchos distritos los legisladores radicales deben obtener el apoyo de una mayoría calificada de consejeros partidarios para presentarse a la reelección (Caminotti et al 2011). Por otro, dado que en el grueso de las provincias no ha solido ganar cargos ejecutivos, sus dirigentes de renombre han sido electos para el Congreso nacional, siendo, a su vez, candidatos “naturales” a gobernaciones que rara vez consiguieron ganar. Dicho de otro modo, los legisladores radicales de renombre están “obligados” a ser candidatos ejecutivos incluso cuando su probabilidad de éxito es muy baja. Aunque convincentes, ambas interpretaciones son especulativas, y merecen mayor atención en trabajos futuros.
En resumen, ¿qué aprendimos con estos resultados? Por una parte, quedarse adentro o afuera del Congreso sí hace una diferencia, aunque no para objetivos máximos de carrera, como acceder a un cargo ejecutivo subnacional. Sin embargo, mantenerse en el juego no es poca cosa ni el Congreso es un mal refugio en absoluto. Por el otro, el poder llama al poder. Los efectos de un asiento son más efectivos para el PJ, los gobernadores, o su interacción. Cualquier semejanza con los resultados de Gervasoni (2010) o Giraudy (2013) no es casual. Finalmente, una prédica militante: #NoSinDatos. Toma tiempo, esfuerzo y maldiciones, pero no se puede afirmar contundentemente sin un respaldo empírico acorde.
Referencias
Caminotti, Mariana, Santiago Rotman, and Carlos Varetto. “Carreras Políticas y Oportunidades ‘Generizadas’ En La Provincia de Buenos Aires, Argentina (1983-2007).” POSTData 16, no. 2 (2011): 191–221.
Cattáneo, Matías D., Nicolás Idrobo, and Rocío Titiunik. A Practical Introduction to Regression Discontinuity Designs: Foundations. Cambridge: Cambridge University Press, 2019.
Cherny, Nicolás, Valentín Figueroa, and Gerardo Scherlis. “¿Quién Nomina a los Legisladores? La Conformación de las Listas de Candidatos para la Cámara de Diputados en Argentina.” Revista SAAP 12, no. 2 (2018): 215–48.
De Luca, Miguel, Mark P. Jones, and María Inés Tula. “Back Rooms or Ballot Boxes? Candidate Nomination in Argentina.” Comparative Political Studies 35, no. 4 (2002): 413–36.
Folke, Olle. “Shades of Brown and Green: Party Effects in Proportional Election Systems.” Journal of the European Economic Association 12, no. 5 (2014): 1361–95.
Gervasoni, Carlos. “A Rentier Theory of Subnational Regimes: Fiscal Federalism, Democracy, and Authoritarianism in the Argentine Provinces.” World Politics 62, no. 2 (2010): 302–40.
Giraudy, Agustina. “Varieties of Subnational Undemocratic Regimes: Evidence from Argentina and Mexico.” Studies in Comparative International Development 48, no. 1 (2013): 51–80.
Jones, Mark P., Sebastian Saiegh, Pablo T. Spiller, and Mariano Tommasi. “Amateur Legislators — Professional Politicians: The Consequences of Party-Centered Electoral Rules in a Federal System.” American Journal of Political Science 46, no. 3 (2002): 656–69.
Lodola, Germán. “La Estructura Subnacional de las Carreras Políticas en Argentina y Brasil.” Desarrollo Económico 49, no. 194 (2009): 247–86.
Lucardi, Adrián, and Juan Pablo Micozzi. “The Effect of the Electoral Calendar on Politicians’ Selection into Legislative Cohorts and Legislative Behavior in Argentina, 1983–2007.” Legislative Studies Quarterly 41, no. 4 (2016): 811–40.
Micozzi, Juan Pablo. “From House to Home: Strategic Bill Drafting in Multilevel Systems with Non-Static Ambition.” Journal of Legislative Studies 20, no. 3 (2014): 265–84.
Micozzi, Juan Pablo, and Adrián Lucardi. “How Valuable Is a Legislative Seat? Long-Term Incumbency Effects in the Argentine Chamber of Deputies.” Political Science Research and Methods, forthcoming. DOI: https://doi.org/10.1017/psrm.2019.52.
[1] El grupo de las provincias chicas excluye la provincia y la Ciudad de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe. En conjunto, eligen 132 de los 257 miembros de la Cámara, pero una proporción muy superior de legisladores marginales.
