En el momento en que se publica este artículo, el paro nacional convocado por sindicatos, comunidades indígenas, centrales obreras, organizaciones sociales y estudiantes, el cual ha congregado a una parte importante de la sociedad civil, ha tenido una duración de 13 días. La última vez que el país experimentó un paro de características similares fue en 1977, año en que la situación de orden público también obligó al entonces presidente Alfonso López Michelsen a decretar toque de queda.
Los detractores de esta movilización argumentan que no existen razones para afectar de esta manera el aparato productivo y la estabilidad institucional, más allá de percepciones erróneas sobre las condiciones económicas y oportunismo político. Sin embargo, de acuerdo con la CEPAL (2019), casi un tercio de la población (29.9%) del país vive en por debajo de la línea de pobreza, mientras el 10.8% afronta una situación de pobreza extrema. Sólo Bolivia tiene mayores número de habitantes en pobreza extrema en Suramérica. En lo referente a desigualdad, la participación del 1% más rico en el total del ingreso y la riqueza es en Colombia alrededor del 20%, lo que ha influido en que tengamos un índice de desigualdad de Gini de 0.497, el más alto de Suramérica después de Brasil. Esta situación no parece ser fácil de superar para una familia de bajos ingresos: de acuerdo con cálculos de la OCDE, en Colombia una familia en los quintiles más bajos del ingreso necesita en promedio 11 generaciones para alcanzar el ingreso promedio del país. Es bajo estas condiciones, sumadas a un marcado escenario de polarización política y baja gobernabilidad, que se da el levantamiento social de los últimos días.
La protesta social tiene importantes costos directos e indirectos sobre la economía nacional, razón por la cual sus detractores aducen la necesidad de restringir este tipo de manifestaciones con el fin de limitar sus efectos negativos. No obstante, para poder valorar, de ser posible, si la protesta es realmente un instrumento efectivo, es necesario analizar de manera comprensiva no sólo los costos sino también sus beneficios. Este artículo no pretende hacer un juicio sobre si los beneficios son mayores a los costos, o viceversa, sino iniciar una discusión sobre posibles fallas en lo que actualmente estamos calculando y qué podríamos estar omitiendo al hacer este cálculo, y sobre todo al resaltar solo una cara de la moneda.
El artículo 37 de la Constitución Nacional, en adición al 20, 38, 56 y 108, definen la protesta social como un medio legítimo para la reivindicación de derechos sociales y políticos. En una primera aproximación, luce improcedente usar un análisis de costo beneficio para justificar el ejercicio de un derecho fundamental contemplado en el marco jurídico.
Sin embargo, en una coyuntura de deslegitimación de este derecho por parte de aquellos que en esta oportunidad no están de acuerdo con sus posturas, se hace oportuna una cuantificación de los efectos netos de su ejercicio para entender por qué es importante también desde una perspectiva económica, que la protesta social sea protegida y promovida.
Los Costos
El Tiempo estima que las movilizaciones que comenzaron el 21 de noviembre le han costado al país aproximadamente 1,5 billones en pérdidas al comercio, hoteles y transporte. Esta cifra surge de agregar el costo de 150 mil millones por día que Fenalco calculó para las jornadas de protesta lo cual, de ser cierta esa cifra, en 9 días de protestas sumaría 1,3 billones en pérdidas sólo para comerciantes. A esto se le suman otros costos a la industria y el transporte en Bogotá, en adición a los daños ocasionados a infraestructura física.
«No puede ser que hayamos perdido $1 billón por las manifestaciones», dijo el Presidente Duque el domingo. Y efectivamente parece difícil de creer, ya que esta cifra es casi 8 veces el promedio diario de los paros de los últimos 7 años. Según Anif, cada día de paro de los últimos 7 años le costó al país en promedio alrededor de 20 mil millones. Este es el promedio de 13 paros que han costado 9,56 billones a lo largo de 480 días, o $19.916 millones por día. Sin embargo, no todos los paros son igualmente costosos: se estima que el de transportadores del 2016 costó 80 mil millones por día (3,6 billones en 45 días), mientras que el paro estudiantil del 2018 le costó al país 4,5 mil millones por día (300 mil millones en 66 días).
Los costos de un paro son difíciles de cuantificar. Algunos de ellos son temporales, ya que la compra de ciertos bienes como electrodomésticos simplemente se aplaza, mientras que otras transacciones, como comidas fuera de casa, realmente no se efectúan. De manera que muchas veces se pueden llegar a sobre estimar los costos.
Además es importante poner las cifras en perspectiva para entender sus dimensiones: Los 20 mil millones que Anif calcula cuesta un paro por día equivale a 0,7% del PIB diario de $2,6 billones. Por otro lado, las exenciones y los privilegios tributarios para algunos grupos particulares le cuestan al país según la DIAN $78,5 billones con cifras a 2018, eso es sin contabilizar los nuevos alivios tributarios de la Ley de Financiamiento. Eso implica que $214 mil millones de pesos al día dejan de entrar a las arcas del gobierno para funcionamiento y programas sociales.
Estos son los costos directos, pero también hay costos indirectos que son aún más difíciles de cuantificar. La inestabilidad política y el temor de que se afecte la gobernabilidad pueden afectar la confianza inversionista, con efectos a largo plazo. En un caso extremo esto podría llegar a afectar el grado de inversión del país, por la percepción de las calificadoras de riesgo sobre la incapacidad del gobierno para pasar proyectos importantes si el paro afecta su capital político.
Otros supuestos costos no se le pueden atribuir tan claramente al paro. Que suba el dólar al mismo tiempo que el paro no implica que exista una causalidad directa. Las monedas se afectan por factores externos principalmente, es por esto que en el mismo periodo del paro, el real brasileño también alcanzó su máximo histórico. El peso mexicano también presentó la misma tendencia en estos días.
Finalmente, los costos no recaen sobre todos los colombianos por igual. Pequeños comerciantes sobre todo en las zonas de manifestaciones son quizás los más afectados. Los problemas de movilidad en las ciudades impactan a casi todos residentes, aunque sin duda mucho más a aquellos trabajadores que dependen del servicio de transporte público. Como siempre, los más pobres suelen ser los más afectados. Otros costos de largo plazo son más difusos.
Ahora bien, los paros y las protestas sociales necesariamente implican costos, de otra forma serían simplemente ignorados. Si bien el vandalismo y la destrucción de la propiedad privada, ni ningún tipo de violencia no son justificados y pueden ser contraproducentes, la disrupción de la cotidianidad es necesaria para que cumplan su función social. Hablar de un paro sin costos, por lo tanto, tiene poco sentido.
Los beneficios
Los costos de la protesta social son tangibles, de alguna manera cuantificables y no se deben ignorar, pero aquellos que resaltan estas afectaciones, rara vez contemplan cuales podrían ser los beneficios. Por medio de la movilización social se han adquirido importantes derechos no sólo económicos sino civiles y políticos. En países con sufragio universal y sistema electoral mayoritario, la protesta le da voz no sólo a aquellos que perdieron en las urnas sino también a la mitad del electorado -en Colombia la abstención es de alrededor del 50%- que por distintas razones no creen en la democracia representativa y no ejercen su derecho al voto.
Los manifestantes han venido demandando cambios en distintos frentes, unos que se enfocan directamente a la actuación de esta administración, otros que son reformas estructurales. Con el fin de cuantificar los posibles beneficios de la protesta, nos centraremos en dos de las 13 propuestas que actualmente el Comité del Paro Nacional discute con el Gobierno Nacional. La selección de estas, que congregan temas pensionales y tributarios, son aquellas que potencialmente tendrían mayor efecto no sólo sobre el erario público sino sobre la distribución del ingreso.
Ley de financiamiento. Entre las demandas del paro, hay un rechazo explícito a Ley de Financiamiento que está siendo tramitada por segunda vez por el Congreso, después de ser aprobada el año pasado y tumbada por la corte por no cumplir con un requisito de proceso. Esta ley, sobre la cual muchos economistas se pronunciaron en ese entonces (por ejemplo Leopoldo Fergusson aquí), abre la puerta a grandes exenciones tributarias para empresas supuestamente vinculadas a la “Economía Naranja.”
En ese momento la Ley recibió fuertes críticas por otorgar 9 billones en exenciones tributarias con justificaciones poco sólidas, y en la nueva versión, llamada Ley de Crecimiento porque ya realmente financiamiento no hace (Fedesarrollo calcula que implicaría una caída de recaudo de 5 billones en el 2020, 8 en el 2021, y 10 para el 2022) se le suman medidas populistas y sin fundamento técnico como 3 días sin IVA (cabe aclarar que sólo para productos específicos no considerados de primera necesidad como accesorios, electrodomésticos, y vestuario). ¿Podría el paro obligar el gobierno a repensar esta reforma tributaria? ¿Cuál sería el beneficio de esto? De lograrse la eliminación de las exenciones tributarias por la presión del paro, esto implicaría un incremento diario e del recaudo de $25 mil millones.
Reforma pensional: Oficialmente no existe un proyecto de ley donde se modifique el sistema pensional., El Diario Portafolio conoció un borrador de esta reforma, donde se plantea acabar con el régimen de prima media (RPM) y aumentar gradualmente la cotización al 20% del salario. En las jornadas previas al paro, voceros del gobierno calificaron esta información como noticias falsas y desmintieron que la reforma pretendiera acabar con Colpensiones: “la tal reforma, no existe”. Sin embargo, las propuestas del entonces candidato presidencial Iván Duque sí pretendían “eliminar distorsiones y competencias innecesarias entre el régimen de prima media y el de ahorro individual”. Esto en la práctica implica marchitar el RPM al limitar su acceso y disminuir progresivamente los subsidios que éste otorga, con lo que Colpensiones se convertiría en una administradora más, sólo que pública.
Es innegable la necesidad de una reforma pensional. Sin embargo, la propuesta del Ejecutivo en que se remueve casi en la totalidad el rol del Estado en el cubrimiento del riesgo de vejez tiene graves efectos en la desigualdad, al incrementar la vulnerabilidad de una población ya expuesta a la pobreza extrema como es el adulto mayor.
El Comité del Paro no demanda inactividad en este frente, sino que propone la implementación de un sistema pensional multipilares similar al que algunos candidatos propusieron en la pasada contienda electoral presidencial. Este esquema se puede lograr redireccionando los actuales subsidios, por lo cual no tendría efectos adicionales sobre el fisco.
Es cierto que un sistema autofinanciado y actuarialmente balanceado es mejor para las finanzas públicas, como muestran Córdoba y Piraquive (2019), sin embargo éste desconoce la economía política en una coyuntura como la actual, al reducir el rol redistributivo del Estado. Pese a que es difícil ponerle números los beneficios de migrar a un sistema multipilares, los efectos en términos de equidad de reducir los subsidios que actualmente reciben unos pocos para cubrir los niveles bajos de pobreza es innegable y deseable.
Estos son de nuevo beneficios que de alguna forma podrían ser directos del paro, pero también hay beneficios indirectos: el beneficio -para el crecimiento y la estabilidad política- de tener una sociedad más equitativa, el beneficio de la participación en sí misma, de una sociedad un poco más justa. El mismo ejercicio podría hacerse con las demás propuestas del Comité del Paro Nacional.
El balance
Cuando los costos son más fáciles de cuantificar que los beneficios, que son difusos y sobre todo inciertos, a veces nos quedamos solo con ellos. Esto pasó en el plebiscito, cuando se podía fácilmente sumar los 8 millones que recibirán los desmovilizados, más los meses de salario mínimo, y los salarios de los congresistas de las FARC, pero cómo se cuantifica la paz? Algo así pasa con la protesta social, pero no nos podemos quedar solo con los costos.
Una pregunta que surge es ¿cuándo tiene un paro la suficiente representatividad para modificar políticas públicas que fueron elegidas a través de los medios convencionales de representación? ¿es un tema de volumen- número de individuos en las calles? ¿o de persistencia – número de días?. Este tema no es exclusivo de Colombia, actualmente vemos procesos similares a lo largo del mundo.
En medio de tantas incertidumbres es imposible predecir con certeza cuál será el balance del paro. El costo-beneficio no es quizás la herramienta más adecuada para analizar un derecho fundamental, como lo es el derecho a la protesta. Sin embargo, en medio de tanta atención sobre los costos, sería valioso hacer el esfuerzo de calcular también los posibles beneficios. Lo mínimo sería calcular el beneficio para Imusa de la venta de nuevas cacerolas.
