Por Daniel Gomez Gaviria[1]
El pasado 10 y 11 de junio, el Banco Mundial y la Secretaría de Transformación Productiva del Ministerio de Producción de Argentina, organizaron una conferencia presentando 6 trabajos de investigación sobre los determinantes de la productividad empresarial en Argentina. Los trabajos hacen parte de un proyecto sobre cómo impulsar el crecimiento económico y responder desde una agenda microeconómica, de políticas a nivel de empresa, a retos de mediano y largo plazo a la vez que se contribuye a la solución de restricciones de corto plazo y objetivos sociales de inclusión y reducción de la pobreza.
El papel de la productividad y las políticas de mejora de la productividad han ganado importancia en la medida en la que el bajo crecimiento limita las posibilidades de respuesta a desequilibrios macroeconómicos y retos de reducción de pobreza. Las mejoras en la productividad son esenciales para encontrar nuevas fuentes de crecimiento, nuevas fuentes de exportaciones para corregir los desequilibrios externos, sentar las bases para un crecimiento sostenido liderado por el sector privado y disminuir los niveles de pobreza. La productividad total de los factores (PTF), una medida de la eficiencia con la que los países transforman los factores de producción y los insumos intermedios en productos finales, explica la mayor parte de las diferencias entre países en el ingreso per cápita. El crecimiento de la PTF en Argentina ha promediado 0.4 por ciento anual durante 1960-2017, por debajo del promedio experimentado por los países comparables en America Latina y muy por debajo de las economías asiáticas. El crecimiento sostenido de la PTF será crítico para que Argentina converja hacia niveles de ingresos más altos y escape de la trampa de ingresos medios. La PTF disminuyó en Argentina durante el período 2011-2014, reduciendo el crecimiento del PIB, como se muestra en la Figura 1. Solo Brasil sufrió una disminución más rápida de la productividad durante este período entre los países de referencia. Argentina es uno de los únicos países de América Latina que ha caído en la trampa de ingresos medios desde arriba, y gran parte de esto se explica por la caída de la PTF con respecto a la productividad de los Estados Unidos. Las bajas tasas de crecimiento limitan la capacidad de la economía argentina de sostener la reducción de la pobreza a largo plazo y el crecimiento de los ingresos. También se traduce en grandes brechas de competitividad, que se reflejan en una baja complejidad económica, una canasta de exportación concentrada, dificultades para generar nuevos productos de exportación y dificultades para beneficiarse de nuevo acceso a mercados.
La productividad agregada está determinada por varios márgenes de ajuste a nivel de empresa. Avances teóricos y empírico reciente nos han ayudado a comprender mejor estos márgenes y diseñar políticas para abordar los factores que afectan el crecimiento de la productividad. Los desarrollos teóricos y empíricos en los estudios de productividad han identificado nuevas metodologías para estudiar la productividad teniendo en cuenta los efectos del precio, los efectos de la demanda y la diferencia entre medir la productividad y la rentabilidad, así como los desafíos de separar la eficiencia física de otros factores que afectan el desempeño de las empresas. Esta literatura reciente ha resultado útil para identificar tres mecanismos a nivel de empresa que explican la dinámica de la productividad agregada: (i) entrada y salida de empresas, (ii) reasignación de recursos entre empresas, dentro y entre sectores, y (iii) mejora de las capacidades de la empresa.[2] Los 6 trabajos presentados, que serán publicados como documentos de trabajo del Banco Mundial, exploran estos tres márgenes y ofrecen algunas ideas de política para eliminar barreras al crecimiento.
Los Seis Documentos
En “Productividad en Argentina” con Sebastián Galiani, Gabriel Scattolo, y Martin Serramo, presentamos una revisión analítica y nueva evidencia empírica del efecto de una variedad de factores en la productividad. El trabajo revisa los factores transversales, como la estabilidad macroeconómica, el ambiente de negocios, el entorno competitivo, las regulaciones de mercados, al igual que factores meso y microeconómicos como son el funcionamiento de mercados de factores de producción, y la capacidad de innovación empresarial. La evidencia empírica para Argentina utiliza nuevos datos a nivel de empresa para el sector manufacturero y una estimación reciente de capital para varios sectores para estimar la PTF a nivel de empresa. Los resultados muestran efectos importantes sobre productividad de las barreras para el crecimiento de la empresa, el comercio, la competencia y la calidad de la gestión e innovación en la productividad a nivel de la empresa. Empresas menos sujetas a restricciones en cada una de estas dimensiones tienen PTF más alta en promedio y la distribución de la PTF se desplaza hacia la derecha.
El documento “Capacidades de Gestión en Argentina” escrito por Leonardo Iacovone, Lucio Castro, Bernardo Díaz de Astarloa y Mariana Guido, analiza los determinantes de las prácticas de gestión, combinando múltiples fuentes nuevas de datos a nivel de empresa de Argentina y evidencia empírica internacional. Los principales resultados confirman la importancia de la gestión para el desempeño, pero también sugieren que la inversión en el desarrollo de capacidades gerenciales sólidas puede verse obstaculizada por la existencia de distorsiones y mala asignación. La buena gestión está asociada con la integración en la economía global, la inversión extranjera, y la participación en los mercados de exportación. Finalmente, el documento evalúa el impacto del entorno empresarial y encuentra que la falta de competencia, un limitado acceso a infraestructura y en particular electricidad, y las trabas burocráticas y tramitología son factores cruciales del entorno empresarial que reducen los incentivos de mejorar las prácticas de gestión.
En el trabajo “Explicando las diferencias en los retornos de la I+D en Argentina,” Valeria Arza, Xavier Cirera, Agustina Colonna y Emanuel López documentan como la inversiones en I+D en Argentina está muy por debajo a la de países de referencia, y en particular, las inversiones privadas. Una explicación está relacionada con los bajos y muy heterogéneos retornos a las actividades de I+D sobre productividad. Este artículo utiliza datos a nivel de empresa para estimar los rendimientos de I+D y comprender los factores contextuales que determinan su heterogeneidad. Los resultados sugieren que los retornos son de hecho heterogéneos en todas las regiones y sectores. El documento encuentra que algunos factores de contexto (volatilidad, efectos indirectos intersectoriales) impactan los retornos a la I+D directamente, mientras que otros factores dependen de las capacidades y decisiones de gestión de las empresas (capacidad innovadora), mitigándolo o aumentando su impacto en los retornos de I+D. Los resultados tienen implicaciones de política importantes, que incluyen la focalización en factores de contexto para mejorar la efectividad de las políticas de innovación, la adaptación a necesidades regionales e industriales específicas, y la creación de capacidades gerenciales para maximizar los retornos a la I+D.
En “Fricciones financieras: asignación eficiente de recursos y desempleo, un análisis cuantitativo para Argentina,” Roberto Fattal parte de la observación de que Argentina se caracteriza por bajos niveles de crédito privado y persistentes rigideces en el mercado laboral para investigar el efecto en productividad y la secuenciación de políticas. El desarrollo financiero ha permanecido estancado en Argentina incluso durante episodios de rápido crecimiento económico, en marcado contraste con la experiencia de aceleraciones de crecimiento sostenidas en otros países. Los objetivos del trabajo son dos. En primer lugar, cuantifica las pérdidas de productividad asociadas con niveles bajos de penetración de crédito privado para diferentes subconjuntos de empresas en la economía. Esto último es importante a la luz de varias intervenciones de políticas destinadas a mitigar el impacto del bajo acceso al crédito en función de umbrales del tamaño de la empresa. En segundo lugar, estudia la dinámica de las reformas hipotéticas a los mercados de crédito en el contexto de mercados laborales rígidos, al considerar una reforma repentina y una reforma gradual. Encuentra pérdidas considerables de productividad por fricciones financieras, del orden del 13%. A nivel micro, las empresas más jóvenes, cuyo retorno marginal promedio al capital está muy por encima de la tasa libre de riesgo en la economía, son más propensas a verse limitadas financieramente. En cuanto a los escenarios de reforma, la productividad y la tasa de inversión aumentan bruscamente como resultado del desmantelamiento repentino de las fricciones financieras, mientras que el desempleo puede aumentar por fricciones en el mercado laboral. El escenario de reforma gradual da como resultado una disminución inicial de la tasa de inversión seguida de un impulso gradual, acompañado de un menor aumento del desempleo.
El documento “Evaluación de la Competitividad del Comercio en Argentina” escrito por Guillermo Carlos Arena, Esteban Ferro, José Daniel Reyes, y Matias Arnoletto, examina la integración de Argentina con los mercados internacionales a través de exportaciones, importaciones y cadenas de valor globales. Usando información de comercio desagregada a nivel de empresa, proporciona una descripción detallada de las dinámicas de exportaciones e importaciones durante la última década. Comparan el desempeño de exportación a nivel de empresa de Argentina con países similares utilizando la Base de datos de dinámica del exportador del Banco Mundial, una base de datos con indicadores comparables para 72 países. También examinan el programa Exporta Simple (ES), un programa reciente establecido para apoyar la internacionalización de los pequeños y medianos exportadores (PYME). Finalmente, evaluan la evolución de la integración del país con las cadenas de valor mundiales durante la última década. El análisis señala la caída de las exportaciones y otros indicadores de integración a la economía global de durante la última década. Después de controlar por el tamaño y el nivel de ingresos de Argentina, los exportadores de Argentina tienen un desempeño inferior en comparación con otros países en las siguientes dimensiones. Primero, el número de empresas exportadoras disminuyó un 30% entre 2006 y 2015 (alrededor de 5.100 empresas dejaron de exportar). En segundo lugar, Argentina tiene un mercado de exportación altamente concentrado: los principales 5% de exportadores representan el 90% del valor total de exportación del país. En tercer lugar, las tasas de entrada y salida de las empresas hacia y desde los mercados de exportación se encuentran entre las más bajas del mundo. Cuarto, los exportadores argentinos tienen una tasa de supervivencia desproporcionadamente alta lo cual refleja las barreras a la entrada y un sesgo de selección mucho más pronunciado que en otros países. Estos hallazgos son consistentes con un entorno de alto costo de entrada a la exportación, posiblemente relacionado con restricciones del lado de la oferta, y un sesgo anti-exportación que solo se empezó a reversar recientemente.
Finalmente, en “El efecto de la búsqueda de rentas sobre la asignación de recursos e innovación,” Gabriel Zaourak investiga el costo de eficiencia de las actividades de búsqueda de rentas en Argentina. Este documento muestra cuantitativamente que las actividades de búsqueda de rentas, en forma de sobornos, tienen efectos agregados a través de dos canales. Primero, generan una asignación inadecuada de recursos entre las empresas, ya que evitan que los recursos fluyan hacia las empresas más productivas, yendo a aquellos que tienen éxito en sus esfuerzos de búsqueda de rentas. En segundo lugar, las actividades de búsqueda de rentas afectan la asignación de recursos dentro de las empresas, alejando los recursos de las actividades de innovación. Estos dos canales pueden ayudar a explicar por qué Argentina tiene más asignaciones erróneas entre las empresas y menos inversión en investigación y desarrollo que las economías desarrolladas.
Principales Mensajes
La volatilidad macroeconómica afecta negativamente la productividad al aumentar la incertidumbre, reducir la capacidad de las empresas para responder a cambios en precios relativos y reducir los incentivos para invertir en actividades que mejoren la productividad. La incertidumbre macroeconómica reflejada en variables como la inflación, la volatilidad del tipo de cambio, los déficits fiscales y la deuda persistentes, afecta la disposición de las empresas a participar en actividades que mejoren la productividad. La teoría de la inversión bajo incertidumbre predice grandes áreas de inacción de la empresa cuando hay costos fijos asociados con las decisiones (Stokey, 2008). El aumento de la incertidumbre lleva a las empresas a «esperar y ver» y distorsiona las decisiones hacia aquellas que tienen retornos en el corto plazo, a expensas de los objetivos a largo plazo. Por ejemplo, Arza et al. encuentran que la incertidumbre es uno de los factores contextuales que más directamente afectan los rendimientos de la inversión en I+D, lo que explica la baja inversión del sector privado en Argentina. En el contexto de alta inflación y tipos de cambio volátiles, a las empresas les resulta más difícil responder a los cambios en los precios relativos y las mal-asignaciones se vuelven más generalizadas. Finalmente, los entornos macroeconómicos volátiles están asociados con crisis financieras y sudden-stops. Estos episodios conducen a caídas persistentes en la productividad a medida que el crédito se vuelve escaso y se pierden capacidades (Galiani, Gómez, Serramo, Scatolo).
Un entorno empresarial desfavorable, con regulaciones y tramitologías obsoletas reducen la productividad total de los factores. La evidencia muestra que las altas barreras de entrada reducen la creación de empresas potencialmente de alta productividad y, al eliminar reducir la competencia, conducen a una menor inversión en innovación por parte de los incumbentes, que como resultado tienden a crecer más lentamente. Arza et al. muestran que los factores de competencia son los que más afectan el rendimiento de la inversión en I+D a través de cambios en las estrategias de innovación empresarial; Galiani, et, al encuentran que Argentina tiene barreras considerablemente altas para el emprendimiento, y que empresas en sectores que están menos concentrados y aquellos sujetos a menos protección arancelaria, y que probablemente tienen competencia más intensa, tienen mayor productividad. Las mayores ganancias en PTF a nivel de empresa provienen de permitir que las empresas crezcan y de mejoras en el ambiente competitivo. Las barreras de entrada también desincentivan otras actividades que mejoran la productividad. Las barreras a la reasignación de recursos, como las restricciones de tamaño, también producen enormes pérdidas de productividad agregada. Impiden el crecimiento de empresas altamente productivas y, al reducir la competencia, permiten que empresas ineficientes permanezcan en el mercado.
La entrada y salida de empresas, el dinamismo de los negocios, se ha estancado en Argentina durante la última década, reduciendo la entrada y el crecimiento de empresas de alta productividad, y la salida de empresas de baja productividad. Desde 2012, las tasas de entrada ha disminuido y el número total de empresas se ha estancado. Las barreras legales a la entrada son altas en términos relativos, la obtención de licencias y permisos es engorrosa, y las nuevas empresas enfrentaban grandes cargas administrativas. Aun cuando el trabajo liderado por la Secretaría de Simplificación Productiva ha reducido significativamente las barreras a la creación y operación de empresas, aun hay trabajo pendiente y retos importantes. En 2019, Argentina ocupó el puesto 119 en la clasificación de Doing Business, lo que refleja los costos y el tiempo más altos necesarios para ingresar y salir. Iniciar un negocio implica 11 procedimientos que demoran 11 días y representan el 5.3% del ingreso per cápita en comparación con 4.9 procedimientos en promedio en los países de la OCDE con un costo del 3.1% del ingreso per cápita. Nueva evidencia empírica muestra diferencias sustanciales de productividad por tamaño de la empresa, bajas tasas de rotación y la ausencia de empresas medianas y de alto crecimiento.
Las barreras de entrada también afectan la participación en cadenas globales de valor y la generación de exportaciones, lo que contribuye a los persistentes desequilibrios comerciales y la baja capacidad de respuesta de las exportaciones a las oportunidades comerciales y la liberalización del comercio. Las tasas de entrada de nuevos exportadores son más baja en Argentina que en países de referencia con casi mitad de la tasa de entrada de Uruguay y Perú. Argentina tiene un mercado de exportación altamente concentrado: los principales exportadores representan el 90% del valor total de exportación, las tasas de entrada y salida de las empresas hacia y desde los mercados de exportación se encuentran entre las más bajas del mundo, los exportadores argentinos tienen una tasa de supervivencia desproporcionadamente alta y la participación del valor agregado extranjero en las exportaciones brutas es la más pequeña de la región, lo que refleja una baja integración en las cadenas de valor mundiales. Estos hallazgos son consistentes con un entorno de alto costo de entrada a la exportación.
Las restricciones a la reasignación de recursos se reflejan en un bajo crecimiento de la empresa. Las empresas que nacen pequeñas, salen del mercado o siguen siendo pequeñas. Argentina se caracteriza por niveles muy bajos de crédito privado: con un 14 por ciento, el crédito al sector privado sigue siendo el más bajo de la región (44% promedio), menos de la mitad del 92% en la OCDE y detrás de países con volatilidad macroeconómica reciente similar como Turquía (60%). Políticas de reducción de barreras a la reasignación de factores, tanto capital como trabajo, deben ir de la mano para mitigar los costos de ajuste y facilitar transiciones (Fattal).
La mala asignación de recursos también se ve afectada por las actividades de búsqueda de rentas y los mecanismos de asignación no relacionados con el mercado que no reflejan las ventajas de productividad de las empresas. Zourak muestra cuantitativamente que las actividades de búsqueda de rentas, en forma de sobornos, tienen efectos agregados sobre la productividad a nivel de la empresa a través de dos canales. Generan una asignación inadecuada de recursos evitando que los recursos fluyan hacia las empresas más productivas, y afectan la asignación de recursos dentro de las empresas alejándolas de actividades de innovación.
La inversión de Argentina en I + D está muy por debajo de paises de referencia y en particular, inversión privada. La heterogeneidad de retornos a la inversión en I+D a nivel de empresa y la importancia de factores de contexto que interactúan con decisiones empresariales determinan el bajo retorno privado a inversión en innovación, y muestran la importancia de inversiones complementarias públicas y privadas para crear los incentivos necesarios para la innovación empresarial.
Las capacidades de gestión son un determinante clave de la innovación y la capacidad de exportación. Bloom et al (2016) sugieren que alrededor del 35 por ciento de las diferencias en PTF tanto entre países como dentro de los países entre empresas se pueden atribuir a diferencias en las capacidades de gestión. Un estudio reciente de impacto de un programa público en Colombia para mejorar la gestión (Iacovone, Maloney y Mckenzie 2019) encontró aumentos en empleo de un 12 por ciento, durante los siguientes 3 años a intervenciones de mejora de prácticas gerenciales. Los principales resultados del trabajo empírico argentino muestra que las empresas en Argentina se caracterizan por un nivel bajo de administración y las empresas que están mejor administradas se caracterizan por un desempeño superior en términos de empleo, productividad y rentabilidad (Castro, et al), hay problemas de información, financiación y de incentivos para mejorar la capacidad de gestión.
Implementar políticas de productividad requiere no solo de evidencia empírica sólida, datos a nivel de empresa, y direcciones de política, sino también de una institucionalidad adecuada para la formulación e implementación de políticas. El diálogo estructurado público-privado, la coordinación entre agencias y ministerios, el monitoreo y evaluación de programas, y un mecanismo de identificación de fallas de mercado que guíe el diseño de programas, son factores claves para el éxito de programas de largo plazo. El informe reciente de la CAF “Instituciones para la Productividad” es otro valioso insumo para la reflexión sobre la agenda de política, no solo en Argentina, sino en toda Latinoamérica, para impulsar el crecimiento inclusivo y lograr metas de reducción de pobreza. En el caso Argentina, se ha avanzado en la sistematización de datos y estadísticas productivas, necesarias para el diagnóstico de los problemas y el diseño de respuestas de política. Igualmente, se ha consolidado el diálogo público-privado en las Mesas Sectoriales, liderando la identificación de agendas de trabajo. Se experimentó con instrumentos nuevos como el Programa de Transformación Productiva y se ha hecho un renovado énfasis en la necesidad de articulación entre provincias y el gobierno federal, entre instituciones públicas, y entre el sector público y privado. El estudio de la CAF, en su capítulo de gobernanza, y varios estudios del BID también ayudan a documentar las experiencias en Latino América con instituciones para la productividad, empleo y crecimiento. Estas agendas de largo plazo son importantes. Hay que buscar formas de que también sean urgentes.
[1] Esta entrada se basa en las versiones de trabajos presentados en la conferencia “Impulsando la productividad de las Empresas en Argentina: Determinantes y Políticas para Crecer en el Largo Plazo” organizada por el Ministerio de Producción y Trabajo y el Banco Mundial el 10 de Junio de 2019, discusiones sobre direcciones de política, y trabajo conjunto con Cecile Niang, economista líder del Banco Mundial.
[2] Ver, Cusolito, Ana Paula; Maloney, William F.. 2018. Productivity Revisited : Shifting Paradigms in Analysis and Policy (English). Washington, D.C. : World Bank Group.
