Consulta anticorrupción: de la indignación a la práctica

El pasado 26 de agosto tuvo lugar en Colombia la consulta anti-corrupción. Si bien la votación total no superó el umbral requerido (12 millones de votantes), reconforta saber que 11.6 millones de Colombianos se movilizaron para expresar su descontento con el problema de la corrupción y para exigir al Estado Colombiano que tome acciones al respecto. Hay que reconocer el esfuerzo del comité promotor, pues no es fácil movilizar a un número tan elevado de ciudadanos a las urnas, especialmente en una jornada electoral atípica en la que no hubo compra de votos u otras prácticas clientelistas y que contó además con la oposición (de última hora) del ex-presidente Álvaro Uribe Vélez y otros políticos. Esta consulta ha logrado impulsar y dar legitimidad ciudadana a una agenda política contra la corrupción.

Si bien ya pasó la consulta, es ahora cuando comienzan a discutirse las políticas concretas que deben impulsar el gobierno y el congreso para combatir la corrupción. El Presidente Duque ha manifestado su apoyo a la consulta y convocó a las fuerzas políticas que la promovieron para discutir propuestas específicas y trazar una hoja de ruta. Si bien un punto de partida natural es la implementación de los siete puntos incluidos en la consulta, es importante tener cabeza fría y analizar detenidamente si estas medidas específicas efectivamente contribuyen a reducir la corrupción. Los promotores de la consulta se concentraron en activar la indignación ciudadana contra la corrupción como problema general (lo cual es admirable), más que en discutir cómo exactamente cada una de sus propuestas contribuye a combatir la corrupción.

En esta entrada presento primero un marco teórico general para analizar la efectividad de políticas anti-corrupción. Posteriormente, discuto la conveniencia de dos de las propuestas de la consulta anti-corrupción a la luz de este marco teórico y de la evidencia disponible en estudios académicos.

Corrupción: individuos e instituciones

En 1788, James Madison, filósofo y líder político Norteamericano dijo:

El fin de toda constitución política es, o debería ser, en primer lugar, conseguir como gobernantes a los hombres que posean mayor sabiduría para discernir y más virtud para procurar el bien común de la sociedad; y en segundo lugar, tomar las precauciones más eficaces para mantener esa virtud mientras dure su misión oficial.

Esta frase de Madison resume de manera impecable los dos elementos fundamentales para entender la corrupción y analizar políticas para combatirla. Por un lado, la corrupción ocurre cuando llegan al poder gobernantes incompetentes o deshonestos que utilizan dicho poder para perseguir intereses particulares y no el bien común. Esto es lo que llamaremos el problema de selección de la corrupción. Por otro lado, independientemente de qué tipo de personas ostenten cargos públicos, los Estados deben tener mecanismos  de control sobre sus funcionarios para lograr que estos gobiernen en pro del bien común, en lugar de favorecer sus intereses particulares. Para esto existen principios y figuras constitucionales como las elecciones, la división de poderes, la libertad de prensa, y los órganos de control como la Procuraduría y la Contraloría, entre otros. En ausencia de instituciones políticas fuertes que detecten y castiguen las prácticas corruptas, los políticos tendrán pocos incentivos para procurar el bien común. A esta tarea de supervisar o ejercer control sobre los gobernantes, lo llamaremos el problema de agencia de la corrupción.

En síntesis, para reducir la corrupción tenemos que elegir a gobernantes más honestos y competentes (problema de selección) y/o mejorar las instituciones políticas o los mecanismos de control que previenen el abuso del poder de quienes se encuentran en el poder (problema de agencia).

Veamos ahora como dos de las propuestas de la consulta anti-corrupción afectan el problema de selección y el problema de agencia de la corrupción.

Reducir el salario de los congresistas y altos funcionarios del Estado

El primer punto de la consulta anti-corrupción proponía reducir el salario de los congresistas y altos funcionarios del Estado de 40 a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Analicemos primero el problema de selección: ¿cómo afectaría la reducción en los salarios la calidad profesional y personal de los individuos que llegasen al Congreso o a ocupar altos cargos del Estado? Supongamos que salarios muy elevados atraen al sector público a individuos oportunistas que solo acceden a dichos cargos por el alto salario ofrecido y no por su deseo de procurar el bien común. Al reducir los salarios, dichos individuos perderían interés en participar en cargos públicos y quedarían únicamente aquellos individuos que lo hacen no por el salario sino por una motivación intrínseca de trabajar en lo público. Solo bajo el supuesto de que son más deshonestos quienes trabajan en el sector público por el dinero, y no por su vocación intrínseca, se podría concluir que la reducción de salarios lograría atraer al sector público a individuos más honestos y por lo tanto, combatir en alguna medida la corrupción.

Si bien este argumento es teóricamente posible, hay quizás más argumentos que indican que una propuesta de esta naturaleza es poco efectiva, o incluso contraproducente, para resolver el problema de selección.  Por un lado, muchos de aquellos que participan en el Congreso o altos cargos del Estado pueden obtener también ingresos elevados en el sector privado. En este sentido, no es claro qué tantos de aquellos que trabajan en el sector público lo hacen por el salario. Tampoco existe evidencia que indique que incluso aquellos que participen en política solo por ganar un salario elevado, sean más deshonestos o propensos a la corrupción. Finalmente si bien la distinción entre la motivación económica y la motivación intrínseca (vocación de servicio público) es útil en teoría, en la práctica es mucho más compleja. Como es natural, todas las personas (tanto las honestas como las deshonestas) responden en alguna medida a consideraciones económicas a la hora de tomar decisiones laborales. Una reducción de salarios puede llevar a que ciudadanos honestos y con vocación de servicio público prefieran trabajar en el sector privado y no en el sector público.

Este último punto nos lleva a otro asunto importante en el problema de selección que es la competencia de los políticos. Como bien lo dice Madison, la honestidad no es el único atributo que buscan los ciudadanos en los políticos. Estos últimos deben ser también competentes y tener la preparación suficiente para enfrentar los diversos retos que surgen en el ejercicio de lo público. Los recursos públicos se desperdician en Colombia no solo por la mala fe de los políticos deshonestos, sino también por las malas decisiones de los políticos incompetentes. Como los ciudadanos más preparados y competentes obtienen en promedio mayores salarios en el sector privado, es posible que una disminución en salarios aleje del sector público a las personas más competentes o preparadas. En lugar de solucionar el problema de la corrupción en Colombia,  esto puede agravarlo. De lo anterior se desprende otra posibilidad interesante: una disminución en salarios puede servir para democratizar el sector público en la medida en que los individuos con mayor nivel de educación (que en el contexto Colombiano suelen provenir de las grandes ciudades o de estratos más altos) se alejen del sector público y opten por trabajar en el sector privado. Esto puede tener consecuencias positivas en términos de mejorar la representación democrática de algunos grupos de la población.  Sin embargo, es difícil ver como una política que aleje del sector público a los más competentes y educados sirva para resolver el problema de corrupción.

Si bien una reducción de salarios tiene un efecto ambiguo sobre el problema de selección de la corrupción, las posibles consecuencias sobre el problema de agencia son más preocupantes. Congresistas y funcionarios públicos con menores remuneraciones podrán verse tentados a abusar del poder y privilegiar intereses particulares con el fin de obtener beneficios (pagos) privados que compensen la caída en sus salarios. Esto es particularmente probable en un sistema político como el Colombiano en el cual los candidatos deben invertir altas sumas de dinero en las campañas políticas. Dineros que actualmente se entregan por encima de la mesa en la forma de salarios, podrán ahora moverse por debajo de la mesa en la forma de sobornos o contribuciones a las campañas. En otras palabras, una reducción de salarios puede volver a los funcionarios más susceptibles de recibir dineros a cambio de favores políticos, generando un aumento en vez de una reducción en los índices de corrupción. Adicionalmente, un menor salario puede desincentivar el esfuerzo de los funcionarios a desempeñarse bien en el cargo, pues tendrán menor interés en mantener un puesto que poco paga y por tanto poco valoran (en el caso de los políticos, podría disminuir el incentivo a ser reelegidos).

Salarios, selección y desempeño de los funcionarios públicos – Evidencia empírica

¿Qué dice la evidencia sobre el efecto de reducir salarios en el problema de selección y de agencia de los políticos? El estudio más relevante para el contexto Colombiano es el de Claudio Ferraz y Frederico Finan que estudian el rol de los salarios en la selección y desempeño de los legisladores municipales (concejales) en Brasil. En el año 2000, una reforma constitucional estableció límites al salario que pueden devengar los legisladores municipales en función de la población del municipio. Por ejemplo, para el año 2004, el salario máximo para los legisladores municipales fue establecido en R$1,927 en municipios con menos de 10,000 habitantes, R$2,890 en municipios con 10,000-50,000 habitantes y R$3,854 en municipios con 50,000-100,000 habitantes. Los salarios incrementan también por encima de los 100,000, 300,000 y 500,000 habitantes. Esta reforma constitucional permite a los autores estudiar el rol de los salarios, comparando la selección y desempeño de los legisladores en municipios con población justo por debajo y por encima de los distintos puntos de corte. Comparan por ejemplo, municipios con 9,990 habitantes con municipios con 10,010 habitantes, que a pesar ser de diferir en tan solo 20 habitantes, se ubican en lados distintos del punto de corte. El supuesto es que previo a la reforma, dichos municipios tienen, en promedio, características muy similares y solo difieren en cuanto a los salarios que reciben los legisladores. Por el lado del problema de selección, el estudio encuentra que mayores salarios atraen a candidatos más educados, aunque dichas diferencias son moderadas. Las diferencias más notables se encuentran en el desempeño de los legisladores (problema de agencia). Los autores encuentran que mayores salarios se traducen en un mejor desempeño en las labores legislativas. Por ejemplo, un aumento del 20 por ciento en los salarios está asociado con un aumento del 25 por ciento en el número de proyectos de ley presentados. También hay evidencia de que mayores salarios conllevan a una mayor provisión de bienes públicos en salud y educación. Para los autores, mayores salarios implican que los legisladores valoran más el cargo, y como resultado realizan un mayor esfuerzo para ser reelegidos.

Es posible que los efectos de menores salarios para concejales en Brasil sean distintos a los que ocurrirían paran congresistas o altos funcionarios en Colombia. Todo estudio o evidencia empírica debe interpretarse siempre con cautela. Sin embargo, estudios muy similares para alcaldes en Italia y para funcionarios (burócratas) del gobierno nacional en México coinciden en los hallazgos: mayores salarios atraen candidatos más educados y competentes y promueven un mejor desempeño.

Así pues, tanto la teoría como la evidencia arrojan serias dudas sobre la conveniencia de una propuesta de reducción de salarios como medida anti-corrupción. Es posible que la motivación de fondo detrás de esta propuesta sea castigar a congresistas y funcionarios que, en la opinión de los promotores, no han mostrado un desempeño que merezca tales remuneraciones. Dicho “castigo” permitiría al Estado además ahorrar algunos recursos que podrían destinarse a otros rubros prioritarios. Pero, por más legítimo o merecido que sea el desencanto de los ciudadanos con los políticos, un “castigo” o una política de ahorro fiscal de esta naturaleza no constituye necesariamente una política eficaz contra la corrupción. Por el contrario, puede alejar del sector público a los más preparados y puede desmotivar a los funcionarios a esforzarse por mantener un cargo que, al no ser tan bien remunerado, poco les preocupa mantener.

Podrían considerarse ideas más creativas que castiguen solo aquellos políticos o funcionarios que no se esfuercen por cumplir su mandato o incurran en prácticas corruptas. Por ejemplo, se podría reducir el salario de los congresistas en función de su inasistencia a las sesiones legislativas. O podría penalizarse el salario de los copartidarios de un congresista condenado por corrupción. Esto último serviría también para fortalecer el monitoreo y disciplina al interior de los partidos.

Límite máximo de tres periodos en corporaciones públicas

La séptima propuesta de la consulta anti-corrupción consideraba un límite máximo de tres periodos para ser elegido en una misma corporación de elección popular. Para los promotores, la motivación de esta propuesta es promover la renovación de la política y  poner fin al fenómeno de políticos “atornillados en el poder”. En un sistema político como el Colombiano, muchos políticos logran su reelección no gracias a la adopción de políticas que procuran el bien común (lo cual estaría bien), sino mediante el abuso del poder a través de prácticas corruptas y clientelistas que les dan una ventaja electoral con respecto a sus contrincantes que no tienen acceso a los recursos o cargos del Estado. Como resultado, muchos políticos logran mantenerse en su cargo durante muchos años sin necesariamente atender los problemas o preferencias más urgentes de quienes los eligen, desatendiendo el principio básico de la democracia representativa. Miremos entonces cómo una propuesta de limitar el número de periodos en un cargo afecta los problemas de selección y de agencia de la corrupción.

Los efectos de esta propuesta sobre el problema de selección son difíciles de predecir. Por un lado, una propuesta de esta naturaleza garantiza que cada tres periodos haya una “elección abierta”, es decir una elección en la que el gobernante de turno no puede competir por el cargo. La evidencia demuestra que estas elecciones abiertas son bastante competitivas y facilitan el acceso al poder a individuos que normalmente no podrían derrotar a un gobernante (por ejemplo, porque tienen menos recursos). Si bajo el sistema actual a individuos honestos, nuevos en la política, les cuesta derrotar a quienes gobiernan con prácticas corruptas, entonces es posible que esta propuesta mejore el problema de selección al abrir el sistema político a un grupo más amplio de ciudadanos. Sin embargo, los límites al número de periodos acortan la duración promedio de una carrera política y pueden desincentivar la profesionalización de la política. Esto podría desmotivar a algunas personas honestas y competentes a participar o formarse en la política, pues preferirán dedicarse a trabajar en el sector privado en donde no hay límites explícitos a la continuidad de su carrera. El riesgo es entonces delegar la política a individuos interesados en acceder al poder durante pocos periodos para favorecer sus intereses particulares. Claudia López, una de las principales promotoras de la reforma, ha dicho que “12 años son más que suficientes para que una persona aprenda y se destaque en una corporación”. Sin embargo, sin más evidencia concreta es difícil evaluar esta afirmación.

Los efectos de la propuesta sobre el problema de agencia son igualmente difíciles de predecir. Por un lado, uno de los mecanismos más importantes mediante el cual los ciudadanos ejercen control político es el voto. Muchas decisiones de los políticos persiguen el objetivo de lograr su reelección. Supongamos que aquellas políticas que procuran el bien común son las que maximizan la probabilidad de reelección. En este caso, el riesgo es que en su tercer periodo los políticos, ya sin incentivos de ser reelegidos, abandonen la adopción de políticas deseables y/o abusen del poder para su beneficio particular. Si por el contrario, los políticos suelen adoptar políticas populares (pero no necesariamente convenientes) con el fin de ser reelegidos, es posible que esta propuesta permita a los gobernantes en su tercer periodo preocuparse por lo que genuinamente consideran más conveniente para el país y no necesariamente lo que resulte popular en el corto plazo con los votantes. Por último,  al acortar el horizonte político promedio, esta propuesta puede llevar a los políticos a concentrarse excesivamente en objetivos de corto plazo y descontar las consecuencias de largo plazo de sus decisiones, pues muchos de ellos ya no estarán en el poder cuando estas se manifiesten.

Límite máximo de tres periodos – Evidencia Empírica

Finalmente quisiera presentar evidencia empírica sobre los posibles efectos de esta propuesta, basados en una serie de estudios que realicé para el caso de Filipinas. La constitución de 1987 en Filipinas introdujo un límite máximo de tres períodos para la mayoría de cargos de elección popular, entre ellos la cámara de representantes. Es decir, implementó exactamente la séptima propuesta que proponía la consulta anti-corrupción en Colombia. A continuación presento los efectos de esta reforma.

Competencia política: más y menos

Si bien las elecciones abiertas que ocurren tras el tercer periodo consecutivo de un congresista son ahora más competitivas e incrementan en alguna medida el acceso al poder a individuos nuevos en la política, la consecuencia es que las elecciones para el segundo y tercer periodo se volvieron mucho menos competitivas. Considere la decisión de un candidato que quiere acceder a un cargo de elección popular. En ausencia de límites al número de periodos, los potenciales contrincantes tienen siempre el incentivo a competir en la elección, de lo contrario el gobernante de turno puede quedarse de manera indefinida en el poder. En presencia de límites al número de periodos, los contrincantes se vuelven más estratégicos y prefieren esperar a que el gobernante llegue a su periodo límite en cuyo caso compiten en una elección abierta y no gastan recursos en intentar derrotar a un gobernante que tiene una ventaja electoral gracias a su acceso a los recursos del Estado. Como consecuencia, muchos gobernantes ganan las elecciones para su segundo y tercer periodo por márgenes muy amplios (muchas veces sin contrincante). Las consecuencias sobre la corrupción de esta menor competencia política en los primeros periodos, a cambio de mayor competencia en la elección abierta, merecen consideración.

¿Boom de las dinastías políticas?

Quizás el hallazgo más interesante para el caso de Filipinas, y que en mi opinión es de gran relevancia para Colombia, es que la introducción de límites al número de periodos disparó el fenómeno de las dinastías políticas. Muchos gobernantes tras cumplir sus tres periodos consecutivos en un cargo, son reemplazados en el cargo por familiares como esposos(as), hermanos(as) o hijos(as) entre otros. Si bien la elección abierta es muchas veces competitiva, los familiares del gobernante tienen una ventaja sobre los demás contrincantes pues el gobernante puede utilizar el poder de su cargo y los recursos a los que tiene acceso, para favorecer la campaña de sus familiares. Los escenarios posibles son diversos. En algunos casos, el familiar que reemplaza al gobernante, ejerce el cargo solo por un periodo al cabo del cual el gobernante original retorna a su cargo (en Filipinas estos familiares-políticos son llamados “calienta-bancas”). En otros casos, sin embargo, el político que llega al límite de tres periodos en un cargo continúa su carrera en otro cargo de elección popular (por ejemplo, tras cumplir tres periodos en el congreso se lanza como gobernador del departamento), mientras que un familiar ocupa el cargo original que abandonó. Como consecuencia, el control de una familia sobre múltiples cargos de elección popular puede aumentar y no disminuir como consecuencia de esta propuesta. En vez de tener un solo “Gerlein» en el senado, esta propuesta puede tener como consecuencia que tengamos ahora varios “Gerleins» en diferentes cargos de elección popular.

Creo que esta posibilidad debe tomarse con mucha seriedad en el caso Colombiano. Es posible que una propuesta de limitar el número máximo de periodos tal y como está planteada, en vez de promover la renovación en la política, dispare el fenómeno de las dinastías políticas en Colombia, que si bien existe desde hace varias décadas, no es tan prevalente en comparación con otros países del mundo. Para mitigar esta posibilidad hay dos propuestas concretas que me animo a sugerir: i) que un político que cumpla su tercer periodo en un cargo no pueda competir por ningún otro cargo de elección popular en el periodo inmediatamente siguiente y ii) que ningún familiar (hasta tercer o cuarto grado de consanguinidad) pueda ocupar (en el periodo inmediatamente siguiente) el cargo que libera un gobernante que cumple tres periodos consecutivos en el poder. Estas medidas promueven la renovación de la política (al menos por un periodo) y pueden reducir el riesgo de que un político utilice el cargo en su tercer periodo para favorecer su elección (para otro cargo) o la de sus familiares.

Cuña: muchos de los desarrollos teóricos sobre el problema de selección y problema de agencia en la corrupción que discuto en esta entrada se encuentran desarrollados en mayor detalle en un libro que escribí con Leopoldo Fergusson titulado “Economía Política de la Política Económica” que fue publicado recientemente por Ediciones Uniandes. Los interesados lo pueden conseguir acá.