El Potencial Oculto: Determinantes y Oportunidades del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en América Latina

La rápida urbanización y el proceso de descentralización en América Latina han conferido una mayor responsabilidad a los gobiernos locales en la satisfacción de la creciente demanda de bienes y servicios públicos en los centros urbanos. En las dos últimas décadas, los procesos de descentralización en la región han transferido el poder del gobierno central a los gobiernos subnacionales. Gran parte de los gobiernos subnacionales dependen de transferencias del gobierno central, ya sea porque carecen de bases tributarias sólidas y/o no explotan adecuadamente las que poseen.

Debido a la baja recaudación tributaria local en América Latina, el impuesto a la propiedad sigue siendo visto con un alto potencial para incrementar los ingresos de los gobiernos locales. De acuerdo con OCDE, CEPAL, CIAT y BID (2018), la recaudación promedio de este impuesto representó alrededor del 0,4% del PIB en América Latina en 2016, mientras que alcanzó el 1,1% en los países de la OCDE (https://www.ciat.org/estadisticas-tributarias-ocde-ciat-bid-cepal/).

Aunque existe una importante literatura acerca del impuesto a la propiedad en América Latina, hay una escasez de estudios empíricos que evalué su implementación y funcionamiento en el contexto particular de la región. Las características de los países latinoamericanos podrían desempeñar un papel importante en la conformación de los ingresos potenciales del impuesto a la propiedad inmobiliaria en la región. Un análisis de estos temas permitiría identificar las razones de la baja eficiencia relativa de este tributo en América Latina y proporcionaría la identificación de las alternativas de política requeridas para mejorar su recaudación.

Este fue el objetivo de la publicación El Potencial Oculto: Determinantes y Oportunidades del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en América Latina, editado por Jaime Bonet, Andrés Muñoz y Carlos Pineda (https://publications.iadb.org/handle/11319/6720). El trabajo recopila los estudios adelantados en cuatros países de la región, Argentina, Brasil, Colombia y Costa Rica. Los principales mensajes son recopilados en esta breve reseña.

1. Factores estructurales explican la recaudación

Los estudios de casos evidencian que diversos factores de carácter más estructural, comunes a todos los países, explican parcialmente las diferencias en la recaudación del impuesto entre sus entidades subnacionales. Factores como el tamaño de la base tributaria, la localización geográfica de los municipios, la condición de zona turística, el ingreso de los residentes y firmas, y el tamaño de la población suelen ser importantes elementos determinantes del desempeño del impuesto.

2. Elementos institucionales definen el desempeño

Uno de los factores determinantes es la capacidad institucional, administrativa y técnica de los gobiernos locales para gestionar el impuesto. Prácticamente en todos los casos de país, se manifiestan limitaciones en los procesos de actualización del catastro, en cuanto a la incorporación y al registro de propiedades y a la ejecución de valuaciones; en la administración del impuesto, en particular la gestión de fiscalización, cobranza y recaudo; y en la capacidad de los gobiernos locales para atraer, retener y/o capacitar al recurso humano encargados de gestionar el impuesto.

3. Falta de una cultura fiscal

Otra limitación fuerte para la gestión efectiva del tributo es el desconocimiento de las obligaciones tributarias del contribuyente. En general, los casos dejan al descubierto la falta de programas de educación y cultura fiscal, al igual que de mecanismos coercitivos de recaudación y/o sanciones, en detrimento del cumplimiento tributario. Del mismo modo, existe un vacío en materia de estrategias de comunicación y diálogo con los sectores relevantes afectados mayoritariamente por cambios en la legislación y la política tributaria del impuesto. El afianzamiento de la conexión entre ciudadanos y gobierno contribuye a mitigar la resistencia a las reformas.

4. Alta percepción de corrupción local

Otro elemento que contribuye a la baja recaudación del impuesto a la propiedad inmobiliaria es la alta percepción de corrupción y de baja calidad del gasto entre los residentes de los municipios. El cumplimiento tributario no solo pasa por hacer bien la tarea de gestión de ingresos sino también por el uso transparente y efectivo de los recursos públicos. El estudio de Colombia presenta dos casos contrastantes: Nobsa, en donde la inversión en infraestructura local y carreteras llevó a un aumento en la recaudación del impuesto predial, y Santo Tomás, donde el pobre desempeño de la recaudación se atribuye parcialmente a que los ciudadanos desconfían de la administración local.

5. La estructura de las finanzas intergubernamentales

Los incentivos inmersos en la estructura de las finanzas intergubernamentales tienen también una incidencia considerable sobre la recaudación del impuesto a la propiedad inmobiliaria. En primer lugar, la disponibilidad de otras fuentes de ingresos tributarios parecería ejercer una influencia desfavorable para los esfuerzos de recaudación del impuesto. En particular, la explotación de impuestos dirigidos a los negocios es una alternativa más popular que la tributación inmobiliaria, probablemente porque dichos gravámenes generan mucha menor resistencia entre los contribuyentes y son más aceptados entre los políticos locales.

De manera parecida, la tributación nacional o federal sobre bases imponibles similares a los bienes inmuebles y la tierra tiene un costo considerable sobre la recaudación del impuesto inmobiliario. En esta yuxtaposición tributaria los contribuyentes a menudo consideran que incurren en una doble tributación pues, por ejemplo, una reforma en el impuesto inmobiliario que aumente los valores de las propiedades tiene también una incidencia sobre el monto a pagar por impuesto a bienes personales del nivel federal o nacional.

6. La economía política importa

El contexto de la economía política de la tributación inmobiliaria aporta elementos que permiten comprender la recaudación. Factores determinantes, como la existencia e influencia de grupos de presión, la alineación política y la diferencia de incentivos y necesidades entre el Ejecutivo y el Legislativo, y la inapetencia por la imposición a la propiedad inmobiliaria, son fundamentales para entender las posibilidades del impuesto en el contexto de América Latina. Además, existe una disyuntiva desfavorable para la recaudación entre los incentivos al esfuerzo fiscal y costos políticos asociados a la imposición. Por ejemplo, ante la impopularidad del impuesto, los gobernantes evitan aumentar la carga tributaria del impuesto a los contribuyentes a través del establecimiento de bajos niveles tarifarios o prolongando las actualizaciones catastrales

7. Potencial de recaudación significativo

El potencial de recaudación del impuesto a la propiedad inmobiliaria es significativo para la consolidación fiscal local en América Latina. Sin embargo, este potencial presenta una variabilidad importante entre países. El potencial del impuesto es alto en Brasil, con un incremento estimado de la recaudación que oscila entre un 140% y un 170%, es decir de un 1% a un 1,2% del PIB, al igual que en Colombia, donde el nivel de recaudación podría aumentarse un 160%, es decir: entre un 0,6% y un 1,4% del PIB. Este potencial es más moderado en Argentina, donde el nivel de recaudación podría aumentar entre un 23% y un 33%. Para Costa Rica, de continuar las tendencias actuales, se espera un aumento en el recaudo del 80% para 2020. Alcanzar este recaudo potencial elevaría el desempeño del impuesto a los niveles promedio registrados en la OCDE.

8. Algunas opciones de política

La alta heterogeneidad entre localidades obliga a diferenciar las estrategias de promoción del impuesto entre municipalidades. Existe un grupo de ciudades grandes y medianas que podrían manejar autónomamente la gestión de este tributo, mientras que hay un grupo grande de municipios pequeños que requerirán un acompañamiento permanente de un nivel superior de gobierno. También se requiere fortalecer la gestión tributaria local mediante el establecimiento de programas técnicos de apoyo a las municipalidades, que incluya aumentar y mantener el acceso a tecnologías modernas para la gestión del tributo, como sistemas informáticos y programas automatizados para la fiscalización, facturación y recaudación. Finalmente, otra necesidad es el desarrollo de un marco normativo claro desde el gobierno central, que establezca reglas de juego para los gobiernos subnacionales. Definir claramente los agentes responsables del pago, la metodología de valoración de los inmuebles y de estimación del gravamen, así como también el procedimiento de cobro y fiscalización del recaudo, es fundamental en el marco legal nacional y/o local.