Impuestos, Redistribución y el Fondo Monetario Internacional

Las estructuras tributarias no parecen responder a las preferencias de la sociedad

La reforma tributaria recientemente aprobada en los Estados Unidos ha generado gran controversia. Uno de los elementos centrales, y también uno de los más debatidos, es la reducción de los impuestos a las empresas desde una estructura con tasa marginal máxima de 35% (y promedio aproximado de 27%) a una tasa uniforme del 20%.

En este mismo espacio, el mes pasado describí el debate que se suscitó en relación a los efectos que estos cambios tendrían sobre la inversión, los salarios, el crecimiento y el déficit fiscal.

Por un lado, el ejecutivo y los senadores republicanos insistieron en que los recortes a los impuestos corporativos se pagarían solos, pues traerían mayor crecimiento, salarios e inversión, y por tanto, mayor recaudación.

Por el otro, instituciones expertas independientes, incluyendo la Oficina de Presupuestos del Congreso, estimaron que los recortes elevarían fuertemente el déficit fiscal. Asimismo, un panel de académicos del más alto nivel, convocado por la Universidad de Chicago, en su gran mayoría indicó que los cambios no elevarían sustancialmente el crecimiento, mientras que unánimemente advirtió que sí elevarían en forma importante el déficit fiscal.

Junto a este debate macroeconómico, en los Estados Unidos surgió otro sobre los efectos regresivos que traerá la reforma, efectos sobre los cuales quienes la apoyaron simplemente no se pronunciaron. En esta ocasión abordo este tema sobre la base del último número del Fiscal Monitor, publicación periódica del Fondo Monetario Internacional que esta vez tituló Tackling Inequality (Abordando la Desigualdad, octubre de 2017).

La publicación trata sobre cómo la política fiscal se puede utilizar para redistribuir y abordar la desigualdad. Uno de las herramientas principales, a juicio del trabajo, es la progresividad de los impuestos. Si bien el FMI no opina directamente en el estudio sobre este aspecto de la reforma de la administración Trump, su análisis es útil para evaluarla.

El FMI observa que la progresividad de los impuestos que pagan las personas por sus ingresos –el grado en que la tasa promedio se eleva con los ingresos—ha mostrado una tendencia decreciente en los últimos 35 años en la OCDE. Ello se debe a una reducción de las tasas marginales que pagan quienes tienen los ingresos más altos, que junto con las mayores posibilidades de este grupo para aprovechar espacios de elusión y evasión, ha limitado la capacidad redistributiva de la política tributaria.

Esta observación lleva al FMI a preguntarse si ha habido motivos socialmente eficientes para reducir los impuestos que paga el grupo más rico. Y su respuesta es negativa.

La teoría moderna de impuestos óptimos sugiere tres elementos a considerar. Uno es cuán sensible es la base tributaria del grupo de altos ingresos a los impuestos (si al elevarse los impuestos dejan de producir y/o declarar ingresos). De acuerdo a la evidencia revisada por el FMI, esta sensibilidad no se ha modificado.

Un segundo elemento a considerar es la fracción de ingresos que se lleva ese grupo, la que ha aumentado de manera importante en los últimos 35 años. Ello debiera elevar el impuesto marginal que afecta a los ingresos del grupo, no a reducirlo, porque una pequeña alza en la tasa que pagan esos ingresos genera mucha recaudación, todo lo demás constante.

El tercer elemento de la teoría es cuánto valora la sociedad al grupo de mayores ingresos. De acuerdo a los cálculos del FMI, las rebajas observadas en las tasas a los más ricos implicarían que la sociedad desea redistribuir hacia ese grupo más que antes. En efecto, significaría que a las tasas de impuesto actuales, la sociedad estaría indiferente entre dar 2,63 dólares más al 5% más rico y dar 1,61 dólares al 95% restante.

Este último resultado es contra intuitivo desde el punto de vista de la sociedad como un todo. Pero, como indica el propio FMI, quizá no lo es desde las preferencias de los gobiernos en países donde los sistemas políticos están dominados por la élite. Esto es, la formulación de los impuestos no respondería a las preferencias de la sociedad, sino a la de un grupo de altos ingresos e influencia.

Finalmente,  el FMI se pregunta si estas rebajas tributarias se justifican sobre la base de la eficiencia, esto es, si una menor progresividad de los impuestos lleva a más crecimiento.

Su análisis indica que a las tasas actuales de progresividad habría espacio para elevar los impuestos a los ingresos más altos sin un daño relevante al crecimiento. No es que no haya relación entre impuestos y crecimiento. Lo que sucede es que las economías no son lineales como suele implícitamente asumirse en el debate público. Las tasas marginales máximas observadas en los años 1970, cercanas al 100%, por cierto que distorsionan fuertemente las decisiones económicas. Pero hoy estamos muy lejos de eso.

El equipo económico de Sebastián Piñera ha explicitado su interés por rebajar la tasa de impuesto corporativo y reintegrar el sistema. Eso significaría rebajar la tasa que pagan las empresas más grandes del 9.45% a 0%. Sobre la base del análisis del FMI, ello no desatará un cambio fundamental en nuestro crecimiento, y dañará la escasa progresividad de nuestro sistema tributario actual.