En febrero del 2014 acepté ser Ministro de Producción del Perú con el encargo especial de lanzar un Plan de Desarrollo Industrial. Encontré dos problemas. Primero, tenía poco sentido basar el desarrollo únicamente en la industria (manufacturera). Segundo, no había muchos instrumentos probados de política industrial moderna.
El interés especial que concita la industria es entendible. La mayoría de los países que se desarrollaron lo hicieron industrializándose. La transformación estructural basada en la manufactura, movilizar trabajadores de sectores de baja productividad (agricultura tradicional o sector informal) a uno de alta productividad (manufactura), fue fundamental en el desarrollo.
Esta transformación estructural ha tenido históricamente la ventaja de poder iniciarse incluso con bajos niveles en las variables fundamentales para el largo plazo, como capital humano e institucionalidad. Eso era posible porque la manufactura observaba convergencia no condicional (Rodrik 2013): su productividad convergía a la frontera mundial independientemente del nivel de las variables fundamentales. Además, al ser intensiva en empleo no calificado, podía absorber mano de obra previamente empleada en sectores de baja productividad. Y al ser intrínsecamente rica en la generación de “capacidades” , permitía fabricación de productos cada vez más sofisticados. También, era una actividad exportable, y por ello no limitada por el mercado interno.
Pero la transformación estructural basada en la manufactura se ha complicado. Diao, McMillan y Rodrik (2017) encontraron que la transformación estructural no ha contribuido al crecimiento de AL en los últimos 25 años. Ello corrobora los resultados del estudio de McKinsey 2014 que encontró que en México la participación laboral del sector de baja productividad aumentó, lo opuesto a lo deseable.
No hay explicación única a las dificultades actuales del cambio estructural basado en la manufactura. Posiblemente está relacionada a la “desindustrialización prematura”, el hecho de que el porcentaje del empleo en el sector manufacturero alcanza su pico a tasas menores y a niveles de ingreso per-cápita más bajos que antes (Rodrik 2015).
Las menores oportunidades en la manufactura implican que los países de nuestra región necesitarán una estrategia de desarrollo que incluya (1) transformación estructural hacia otros sectores además de la manufactura (con características similares a las históricas en ese sector) y (2) ganancias de productividad dentro de todos los sectores.
Es por ello que en lugar de lanzar una estrategia de desarrollo industrial lancé una de diversificación productiva, buscando precisamente identificar y eliminar los cuellos de botella al crecimiento de todos los sectores con potencial.
Mi segundo problema estaba en cómo lograrlo. Las políticas de diversificación productiva o de desarrollo productivo (PDP), tienen pocas herramientas probadas, que induzcan la cooperación entre distintos actores públicos o privados que necesitan coordinar.
Esa coordinación no ocurre naturalmente. Hay problemas de coordinación público-privada. La comunicación entre los sectores público y privado es complicada por riesgos de captura o corrupción, o por simple desconfianza. Pero PDP exitosas requieren que el sector público tenga información que sólo los actores privados del sector/factor poseen.
También hay problemas de coordinación pública-pública. Las soluciones de muchos problemas en el Estado involucran a múltiples agencias. Pero estas agencias normalmente trabajan en compartimentos estancos. Ello genera políticas públicas que no están necesariamente alineadas, procedimientos excesivamente burocráticos, brechas de implementación, etc.
PDP exitosas necesitan resolver estas fallas de coordinación. Durante mi gestión (de febrero 2014 a julio 2016), dirigí un equipo que diseñó e implementó una herramienta de PDP, Mesas Ejecutivas (MEs) que logró ese objetivo y que por ello ha capturado mucho interés.
En el resto de este post me centro en las MEs para ilustrar detalles y retos de llevar ideas generales a la práctica.
Las MEs funcionan como grupo de trabajo público-privados que toman acciones concretas para mejorar la productividad de un sector vertical (como forestal, turismo, agro-exportación, etc.) o un factor horizontal (como logística, transporte, los mercados de capitales, etc.)
Incluyen a participantes de entidades públicas y del sector privado relevantes para el sector o factor. El objetivo es implementar soluciones que no pueden ser normalmente resueltos dentro de las estructuras existentes del Estado.
Las MEs priorizan la ejecución. Se centran en la identificación de las limitaciones a la productividad de un sector (o un factor), y en la implementación de soluciones para eliminarlas. Evitan diagnósticos extensos que no se implementan (y que en algunos casos no son siquiera implementables). También, la tentación de diseñar un plan perfecto que simplemente necesita ser ejecutado.
En su lugar, una ME genera una lista inicial de los cuellos de botella que afectan la productividad del sector/factor foco de la ME , y se centra en la eliminación de tres o cuatro (o muy importantes o “quick wins”). Ello permite generar momentum. Implícito está el entendimiento de que mucho se aprende ejecutando.
Una ME típica tiene dos niveles complementarios. Un cuerpo de nivel operativo compuesto por aquellos que tienen mejor información sobre los detalles de los problemas productivos del sector/factor foco de la ME. Tiene tres tipos de participantes:
- Los representantes del sector privado pertinente para el sector/factor foco de la ME
- Los representantes del sector público pertinente para el sector/factor foco de la ME
- Un equipo dedicado nombrado por los representantes de la entidad pública que coordina la
Este cuerpo operativo sesiona de manera frecuente (semanal o quincenalmente). Entre sesiones, el equipo dedicado lidera sub-grupos que buscan resultados que luego se presentan a las sesiones periódicas de la ME. El trabajo continuo “inter-sesiones” es crucial.
En la mayoría de los casos, los problemas identificados se resuelven a nivel operativo. Sin embargo, hay ocasiones en que hay un entrampamiento porque las soluciones van más allá de lo técnico, o requieren capacidad para convocar, persuadir, resolución de disputas o asignación presupuestaria que solo ministros (o más) tienen. Es en esas ocasiones nterviene el cuerpo de nivel superior de la ME.
Las MEs ayudan a resolver problemas de coordinación. Al reunirse regularmente con contrapartes privadas, el sector público entiende mejor al sector/factor. Esta continua interacción permite compartir información y aprender nueva información (previamente desconocida por todos). Por lo tanto, ayudan con la coordinación público-privada.
Las MEs también mejoran la coordinación público-pública, al incluir los agentes públicos relevantes. Cuestiones como duplicidad de trámites, brechas de implementación (cuando, por ejemplo, una entidad local descentralizada no aplica directrices nacionales) o la necesidad de intervenciones complementarias, etc. quedan evidentes con las MEs.
Solucionando estos problemas de coordinación, las MEs ayudan a alinear la oferta de insumos públicos relevantes para la productividad del sector/factor foco de la ME, incluyendo: reducción de trámites burocráticos, llenar vacíos normativos, regulación o infraestructura adecuada para las necesidades del sector, creación de entidades públicas (o mejoramiento de existentes), incentivos para promover la innovación adecuados para el sector, etc.
Esto no es teoría. Algunos ejemplos puede ser útiles. La primera ME que lanzamos fue la forestal. Encontramos, por ejemplo, que las plantaciones forestales no existían legalmente. Toda la normativa era para bosques naturales de la selva amazónica. La ME Forestal logró que se reglamente (luego de 4 años) la ley Forestal y que jurídicamente se diferencien plantaciones de concesiones de bosques. Los propietarios pueden ahora registrar sus plantaciones forestales en 3 días. Tardaban 6 a 12 meses antes. Y ahora puede extraer la madera sin tener que pedir permiso. Antes el proceso duraba de 4 a 8 meses.
La reglamentación de la ley requirió la coordinación de muchas entidades que no lo hacían normalmente. Por ejemplo, el OSINFOR y el SERFOR, el regulador de la silvicultura y de servicio de parques, respectivamente, no coordinaban. La ME los forzó a hacerlo. Sus bases de datos se alinearon y empezaron a publicar en sus sitios web información sobre concesiones, permisos de funcionamiento, vigilancia y sanciones, entre otras; la carga administrativa disminuyó sustancialmente a casi cero; el régimen de permisos de exportación se simplificó drásticamente; el sistema de información de gestión de auditorías ‘de cinco años se puso en marcha, y la regulación de las infracciones y sanciones se mejoró. También se formó el Tribunal Forestal, pendiente por ocho años.
Estas son solo algunas de las soluciones de los problemas de los sectores productivo resueltos por las MEs. En este documento se puede ver una lista detallada de los resultados de las MEs (http://www2.law.columbia.edu/sabel/papers/LIBRO%20MESAS%20EJECUTIVAS%20English%20version.pdf)
Resolver problemas es muy importante. Pero más importante aún es el hecho de que las MEs permiten aprender cómo identificar y resolver esos problemas.
Las MEs también ayudan a fortalecer instituciones. El canal obvio es proporcionar más información al sector público con el fin de tomar decisiones políticas públicas más informadas. Por ejemplo el SERFOR o el SANIPES (Organismo de Sanidad Pesquera), entidades recién creadas en el 2014 aceleraron tremendamente su proceso de aprendizaje gracias a las MEs forestales y acuícolas respectivamente.
Igualmente importante, las MEs funcionan transparentemente y reducen así el riesgo de que el Estado termine “capturado” por intereses –debajo de la mesa- del sector privado. Esto es muy valioso en tiempos en los que escándalos de corrupción en la región han aumentado.
No hay muchas herramientas PDP exitosas. Las MEs pueden ganarse un lugar en esta lista limitada. La experiencia muestra que pueden extenderse progresivamente a casi todos los sectores. También, que pueden ser una herramienta de gestión pública más allá de PDP. Vale la pena seguir por este camino.
