Educación para el desarrollo

Una de las limitaciones que enfrentan las economías latinoamericanas para mantener el crecimiento, entre muchas otras, es la falta de capital humano. De acuerdo con el informe Perspectivas Económicas de América Latina 2017 dos de cada tres jóvenes latinoamericanos no están preparados para trabajos que requieren competencias técnicas, profesionales y de gestión complejas, siendo que el 50% de las empresas formales en América Latina reportan que tienen problemas para conseguir empleados capacitados para sus puestos. Por ello, cómo lograr mejorar la formación de las próximas generaciones está en el centro del debate.

La educación es un factor fundamental para impulsar el desarrollo de una sociedad. Sus efectos positivos sobre la prosperidad de los individuos incluyen  mejores oportunidades en el mercado laboral y mayores ingresos que se ven reflejados en una mejora de las condiciones económicas a nivel familiar, lo que les permite escapar de las trampas de pobreza rompiendo el círculo de pobreza intergeneracional.

En el caso del Peru, la Evaluación Censal de Estudiantes (ECE), es una prueba estandarizada que se aplica a nivel nacional a todos los niños que cursan el 2° y 4° grado de primaria y 2° y 4° grado de secundaria en escuelas públicas y privadas del Perú para evaluar el desempeño en matemáticas y comprensión lectora. La ECE 2016 encontró que el 34% de los estudiantes aprobó la prueba matemática mientras en comprensión lectora la aprobación fue del 46,4% Ello significa una mejora del 7,5% en cuanto a matemáticas y una caída de 3,4% en comprensión lectora entre el 2015 y el 2016.

Si bien en términos absolutos los resultados son pobres, solo 34 de cada 100 alumnos puede resolver problemas matemáticos, en términos relativos el avance es importante. En el 2007, el 15,9% de los niños aprobaba los exámenes de comprensión lectora, mientras que solo 7,2% lograba resolver problemas matemáticos.

Los avances, sin embargo, muestran una marcada desigualdad que obliga a explicar sus causas e implementar políticas que busquen reducir las disparidades. Así, existe una diferencia de 19,3 puntos porcentuales entre los estudiantes de segundo grado de las escuelas urbanas que aprobaron las pruebas de matemáticas y los estudiantes de las escuelas rurales. En el caso de las pruebas de comprensión lectora la diferencia es más marcada aun. El 50,9% de los estudiantes del área urbana obtuvieron resultados satisfactorios mientras que en el área rural solo el 16,5% de los niños los obtuvieron.

Existe también una marcada disparidad en los resultados por región. En Tacna el 64,3% de los estudiantes de segundo grado de primaria tuvo resultados satisfactorios en matemáticas, mientras que en Huánuco es 28,3%, en Ucayali es 15,9% y en Loreto 12,4. Existen regiones donde la mejora en los resultados entre el 2015 y el 2016 fue importante como en Ayacucho, Huancavelica y Apurímac con una diferencia de 18,5, 17,6 y 17,5 puntos porcentuales respectivamente, mientras que en Tumbes no hubo mejora alguna y Ancash mostro una mejora de 1,6 puntos porcentuales. ¿Que causo esa mejora?

El acceso a educación inicial tiene un efecto positivo en el aprendizaje de los niños. La ECE 2016 encontró que en segundo grado de primaria en el nivel Satisfactorio, existe una diferencia de 15,8 puntos porcentuales, entre los estudiantes que asistieron a Educación Inicial y aquellos que no lo hicieron. En el caso de las pruebas de comprensión lectora la diferencia entre quienes si asistieron a Educación Inicial y los que no es de 28.7 puntos porcentuales.

Tenemos en el Perú la percepción generalizada de que la educación privada es mejor que la pública. Una de las limitaciones del mercado de la educación en el país es la limitada información disponible para los consumidores del servicio educativo y para los hacedores de las políticas. Más allá de los resultados aprobatorios o desaprobatorios, y salvo las encuestas mencionadas que son agregadas, no existe información individualizada a nivel de prestador de servicio, que compare los resultados de aprendizaje. Conocer las notas no es suficiente. Conocer niveles de aprendizaje en los diferentes colegios por los que podría optar el consumidor puede ser más importante. No solo porque los padres podrán decidir optar por otra escuela, sino porque las políticas y recursos públicos podrían replicar y financiar los casos con mejor desempeño.

De otro lado son precisamente los niños de hogares pobres los que tienen mayores dificultades para el aprendizaje y es por ello que las escuelas que ofrecen educación a esos sectores son a las que deben asignarse mayores recursos para lograr romper esa desigualdad. Hugo Ñopo sostiene que  “los mercados hacen exactamente lo contrario, estos asignan más recursos educativos a aquellas escuelas donde hay mayor capacidad de pago.”  Y ello explicaría por qué la ECE 2016 muestra que en los estratos socioeconómicos más bajos los resultados de los estudiantes en escuelas privadas están por debajo de los de las escuelas públicas. La escuela privada de bajo costo -y baja inversión- provee muy bajos aprendizajes en sus estudiantes.

Existe una diferencia de 16.3 puntos porcentuales entre los estudiantes de segundo grado de las escuelas estatales urbanas que aprobaron las pruebas de matemáticas y los estudiantes de las escuelas no estatales urbanas. En el primer caso 41,8% de los estudiantes obtuvieron resultados positivos mientras que en el caso de las no estatales urbanas aprobaron satisfactoriamente el 25,5% de los estudiantes. Esta ventaja de las escuelas públicas sobre las privadas viene creciendo desde el 2012. En el caso de los resultados de comprensión lectora los alumnos de escuelas no estatales urbanas y estatales urbanas la diferencia se invierte y es de 1,6 puntos porcentuales, siendo 52% y 50,4% respectivamente.

La evidencia muestra que la superioridad de la educación privada sobre la pública en los segmentos más pobres no es tal. ¿Por qué entonces los padres siguen enviando a sus hijos a escuelas privadas en segmentos pobres? Y ¿porque sigue existiendo una oferta educativa de baja calidad? Una de las razones no exploradas es la asimetría en la información. Esta explicaría por qué  los segmentos pobres siguen invirtiendo en malos servicios educativos. Los padres no pueden comparar la calidad entre un colegio y otro, ni tienen información sobre lo que se les enseña a los niños ni sobre la capacidad de aprendizaje de estos.

Por ello el Estado debería invertir en reducir los costos del acceso a la información, midiendo los resultados de los colegios y haciendo publica esa información. Ello le permitiría a los padres comparar las distintas ofertas y tomar mejores decisiones, generando el incentivo para que los colegios mejoren su oferta y calidad o dejen de existir por falta de demanda. 

En este contexto, una propuesta en discusión es la implementación de programas de cupones de educación (vouchers). Con el uso de estos cupones los padres tienen la libertad de elegir colegios privados sin que su situación económica se los impida. Se cree que con ello se lograra mejorar el acceso a educación de calidad. La literatura sobre el uso de cupones es amplia y tiene resultados mixtos. Ello en la medida en que su éxito depende del diseño del programa y del contexto en el que se introduzca. Epple et al. (http://www.nber.org/papers/w21523.pdf) analizaron experiencias del uso de cupones a nivel internacional. Un caso exitoso es un piloto implementado en Bogotá, donde los investigadores encontraron que el éxito se basó en que fue implementado a pequeña escala, donde solo los mejores proveedores de educación privada participaron. Chile y Suecia son dos casos donde el sistema de cupones se implementó a gran escala. Chile, donde el programa de cupones tiene 20 años y más de la mitad de los estudiantes del país llegaron a usarlos, no logró una mejora sobre aquellos estudiantes similares de escuelas estatales. En el caso Chileno el descontento con el sistema ha estado fuertemente asociado con la estratificación y desigualdad que han generado los cupones. Los estudiantes de hogares menos favorecidos socioeconómicamente tuvieron menos oportunidad de aprovechar los beneficios que traía el mercado para algunos otros. Mientras en Suecia, se encontró que la competencia generada por los cupones tuvo un impacto positivo en el rendimiento de las escuelas públicas. Sin embargo, el rendimiento agregado del país en las pruebas internacionales estandarizadas, que históricamente era alto, ha venido disminuyendo. Como en Chile también existe un marcado descontento con el sistema.

La literatura reciente muestra que tanto las características de la escuela como las del estudiante son factores que explican su desempeño. Así, la carencia de material educativo y recursos audiovisuales, el equipamiento inadecuado de laboratorios, la insuficiente cantidad de computadoras, y la inasistencia a clases por parte de los estudiantes, afectan negativamente el rendimiento escolar. La desigualdad en la infraestructura educativa ha sido identificada como un factor que promueve la desigualdad socio-económica. Así un estudiante del NSE A/B obtendrá mejores resultados no solo porque pertenece a dicho estrato, sino porque el colegio tendrá un impacto positivo. Mientras que en el caso de los alumnos de los NSE bajos ocurrirá lo opuesto, no solo tienen el problema del efecto negativo de su condición socioeconómica, sino que las características de su escuela los perjudican.  Por ello, en países tan desiguales como el Perú, la infraestructura educativa tiene especial impacto en el rendimiento escolar (Beltrán y Seinfeld) (http://repositorio.up.edu.pe/bitstream/handle/11354/1419/TrampaeducativaBeltranArlette2013.pdf?sequence=4).

El Censo Escolar (CE) recoge información sobre infraestructura, acceso a servicios básicos como son la electricidad, agua y saneamiento e internet, además de data administrativa como información sobre el personal. De acuerdo con el CE 2015, el 19% de los colegios en el Perú no cuenta con suficientes carpetas, el 46% presenta deficiencias en la provisión de pizarras, el 57% no tiene los tres servicios básicos y apenas el 16% se encuentra en buen estado.

Según el diagnóstico del Plan Nacional de Infraestructura Educativa (PNIE), de las 177 mil edificaciones escolares, el 55% requiere una sustitución completa y el 18% necesita reforzamiento tanto estructural como funcional. Beltrán y Seinfeld encontraron que el acceso a infraestructura y la gestión de educación son determinantes en el desempeño escolar,  incluso, pudiendo llegar a ser más importantes que las características socioeconómicas del estudiante.

Existe consenso en la necesidad de mejorar la calidad de la educación peruana. Un factor relegado es empoderar a los consumidores (padres) con información confiable sobre la calidad de la oferta educativa -y la importancia del acceso a educación inicial- para que sean ellos quienes decidan la mejor opción de educación para sus hijos y para que esa decisión guie la asignación del gasto fiscal. Si existiera información que compare la calidad de la educación entre los diferentes colegios de los distritos de país, los padres sabrían donde se obtienen mejores resultados y llevarían allí a sus hijos. Sean estos públicos o privados. Y el Estado podrá decidir en qué colegios el gasto fiscal es más eficiente.