Las oportunidades productivas y económicas generadas por fenómenos como la globalización y el cambio técnico han acelerado, en las últimas décadas, el proceso de urbanización del mundo en desarrollo. Este hecho constituye un reto importante para el desarrollo: la urbanización crea oportunidades pero también obstáculos para el bienestar de las personas. Entre los beneficios está la especialización del trabajo y el intercambio, y la difusión de las ideas y conocimiento; factores que aumentan la productividad y el ingreso. Entretanto, los costos se manifiestan en la presencia de externalidades negativas, que incluyen entre otras congestión, informalidad, contaminación y saneamiento precario, y criminalidad. En efecto, a pesar de promover procesos que hacen que el ingreso promedio crezca, la urbanización también crea las condiciones para que la pobreza y la desigualdad persistan.
El efecto último de la urbanización sobre el bienestar de las depende de la medida en que las externalidades negativas puedan contrarrestarse en favor de los beneficios. Los países que se urbanizaron en el siglo 19 a partir de la Revolución Industrial han sido más exitosos en este aspecto que aquellos que se urbanizaron tardíamente. La urbanización tardía y acelerada ha venido acompañada del surgimiento de mega-ciudades que, en muchos casos, son altamente disfuncionales, con actividades económicas en gran medida informales y de escaso valor agregado. Ejemplo de ello son la mayoría de las grandes ciudades de América Latina (AL), la región con mayores tasas de urbanización desde mediados del siglo 20.
La urbanización es un fenómeno que no puede detenerse: las ciudades seguirán creciendo en población y en territorio. El ingreso promedio y la participación del empleo formal son proporcionales al tamaño de las ciudades y, por lo tanto, las ciudades más grandes atraen una mayor proporción de migrantes económicos, provenientes tanto de zonas rurales y ciudades más chicas al interior del país, como de otros países. Además, en la medida en que el ingreso aumenta, también lo hace la demanda por espacio, por lo que la urbanización también se relaciona con el crecimiento del perímetro urbano.
Es así como la política pública debe crear las condiciones que permitan aprovechar los beneficios de la urbanización, minimizado sus externalidades negativas. Entre muchos otros retos, en un contexto de urbanización creciente, la política pública debe garantizar el acceso a servicios públicos y sociales para todos, crear las condiciones que permitan un buen emparejamiento entre las habilidades de los trabajadores y los requerimientos de las firmas, y mantener el crecimiento de la huella urbana en niveles manejables.
En este contexto, CAF-banco de desarrollo de América Latina contribuirá al entendimiento de los retos del desarrollo urbano de América Latina a través de su Reporte de Economía y Desarrollo (RED) de 2017, Hábitat y Desarrollo Urbano: Diagnóstico y Retos para América Latina. De esta forma, CAF se une a organizaciones de la importancia de Naciones Unidas en el estudio riguroso de estos fenómenos. El marco teórico que enmarca el Reporte te resume en esta entrada. El Reporte todavía está en su génesis por lo que agradecemos a los lectores de Foco Económico sus sugerencias y comentarios que nos permitan lograr un producto más útil para la región.
En un contexto de rápida urbanización, la elección de los individuos y de las firmas de dónde localizarse puede resultar en oportunidades de desarrollo y bienestar, pero también en obstáculos para alcanzar estos mismos objetivos. La clave está en cómo el crecimiento ordenado y planificado de las ciudades ayuda a coordinar esas decisiones de localización: una coordinación adecuada facilita el surgimiento de economías de aglomeración (mercados de trabajo más densos, ganancias de especialización, transmisión de conocimientos, etc.), aumentando la productividad y el ingreso. En contraste, una coordinación deficiente ayuda a que las externalidades negativas de la urbanización (como la congestión y la informalidad) contrarresten las ganancias incipientes en productividad. Este es el caso de la mayoría de las mega-ciudades de AL (y en general de países en desarrollo). Tras su urbanización tardía y acelerada, estas urbes terminaron en un mal equilibrio y no han podido aprovechar suficientemente las economías de aglomeración para generar círculos virtuosos de productividad y bienestar.
¿Cómo sacar a las ciudades de AL del equilibrio actual y encaminarlas en trayectorias que les permitan transformar las fuerzas de la urbanización en una mayor productividad y un mayor bienestar? La política pública puede ayudar a este proceso a través de dos tipos de intervenciones: el primero es el hardware, o las inversiones en infraestructura y servicios que generen mejores condiciones de conectividad e intercambio, así como mejoras en el hábitat (calidad de la vivienda y del entorno físico y social), y por lo tanto que faciliten la coordinación en las decisiones de localización de firmas y trabajadores. El segundo conjunto de intervenciones tiene que ver con el software, o el diseño de un marco regulatorio que genere los incentivos y promueva las conductas y el capital social necesarios para que los agentes privados internalicen las consecuencias de sus actividades, reduciendo las externalidades negativas de la urbanización y aumentando su capacidad de cooperación para alcanzar resultados positivos.
El hardware y el software, las inversiones y la regulación/capital social, deben reflejarse en las distintas dimensiones o determinantes del desarrollo urbano. En el caso del RED 2017, los determinantes que serán analizados son el uso, la planificación y la regulación del suelo; la movilidad y el acceso a servicios sociales como la educación y la salud; y las condiciones del hábitat de las personas (es decir, su entorno físico y social). Por supuesto, las inversiones y diseños regulatorios son complementarios y, al mismo tiempo, los esfuerzos de política pública en una dimensión o determinante afectan a esa o a varias de las otras dimensiones simultáneamente. Esta complementariedad e interdependencia entre múltiples instrumentos y dimensiones debe ser tenida en cuenta a la hora de diseñar e implementar políticas públicas.
Ahora bien, la posibilidad de una correcta implementación de las políticas de desarrollo urbano y su efectiva coordinación depende del contexto institucional y de gobernanza que enmarca la toma de decisiones. De nada sirve plantear una coordinación adecuada de infraestructura e incentivos si la gestión de los gobiernos locales es débil o si apremia la corrupción en la contratación e implementación de proyectos. La buena gobernanza es por lo tanto fundamental para el éxito de las políticas públicas.
En este sentido, el objetivo del Reporte es investigar qué intervenciones (en términos de inversiones y esquemas de incentivos/capital social y en las tres dimensiones planeadas) son efectivas, y cuáles podrían ser los arreglos institucionales o de gobernanza que facilitarían la implementación de estas iniciativas de mejora del hábitat urbano en AL, dado el equilibrio político subyacente. Por supuesto que el resultado de las intervenciones también estará condicionado por otras fuerzas más allá de la esfera urbana, pues existen fuerzas nacionales y globales que condicionan las características del desarrollo urbano. La importancia de estas fuerzas será reconocida en el reporte sin pretender un análisis exhaustivo de las mismas.
