Hacia la Recomposición de las Tarifas Energéticas

En colaboración con Martin Caruso (UNLP)

El gobierno de Macri ha tenido serios problemas al intentar ajustar las tarifas de los servicios públicos, quizás uno de los desafíos más difíciles de la pesada herencia que dejó el Kirchnerismo. Para encarar esta reforma, el gobierno ha tenido que mediar entre varios objetivos: Primero, disminuir el gasto fiscal asociado a los subsidios que paga para mantener a flote la provisión de los servicios públicos; segundo, acercar el precio que pagan los usuarios y reciben las firmas prestadoras al costo social de producir estos bienes; tercero, contener el impacto social de los ajustes tarifarios sobre los consumidores. Mientras que el primer y el segundo objetivo son consistentes con fuertes aumentos en el precio final de los servicios públicos (aunque no con el sostenimiento de un precio a los productores superior al de mercado como ocurre en ciertos casos), el tercer objetivo ha llevado a que el gobierno opte por una salida “gradual”, eligiendo como opción que las tarifas que pagan los usuarios sigan estando parcialmente subsidiadas.

Como se ve en los cuadros anteriores, aún en el esquema tarifario adoptado se mantienen fuertes distorsiones sobre los precios que enfrentan las familias, siendo estas distorsiones todavía mayores para quienes logran reducir fuertemente su consumo, y aún mayores para quienes tienen acceso a la tarifa social (en el caso de la electricidad, la tarifa social contempla que los primeros 150 MWh que consume el hogar tienen precio cero, solo deben pagar por el excedente de esos 150 MWh. En el caso del gas, el hogar tiene una bonificación total por el consumo de gas, aunque no así en el componente fijo. Los criterios de elegibilidad se encuentran en las resoluciones 7/2016 y 28/2016).

A nuestro entender, el hecho de que el gobierno haya optado por continuar con la distorsión de las tarifas energéticas genera un costo fiscal (y económico) innecesariamente alto, producto de que los consumidores tienen incentivos artificiales a consumir más que lo socialmente óptimo. A continuación, nos concentraremos en este aspecto y mostraremos cuál es el razonamiento que nos lleva a esta conclusión.

Las tarifas de servicios públicos suelen tener dos componentes: un componente fijo que es independiente del nivel de consumo y un componente variable que crece con el consumo. En su versión más simple, este componente variable es proporcional al nivel de consumo. Analíticamente, la tarifa se puede expresar de la siguiente manera:

CT = CF + p * Q

donde CT es cargo total, CF es el cargo fijo, Q es el nivel de consumo y p es el precio que se debe pagar por unidad consumida. Entonces, si una familia tiene un ingreso  que debe destinar al consumo de energía (Q) y al consumo de otros bienes (C), su restricción presupuestaria puede representarse de la siguiente forma:

Y = C + CF + p * Q

Podemos representar gráficamente las posibilidades de consumo a partir de esta restricción si despejamos el valor C:

C = Y – CF – p * Q

Esta expresión se conoce como recta presupuestaria, dado que nos muestra todas las canastas que están al alcance de una familia, dados los precios y su nivel de ingreso. La restricción presupuestaria anterior tiene una ordenada al origen igual a Y – CF, indicando que éste es el mayor nivel de consumo posible de los otros bienes. Por otro lado, tiene una pendiente negativa, indicando que a medida que aumenta el consumo de energía debe disminuirse el gasto en otros bienes. Por último, la pendiente de la recta es –p, es decir que por cada unidad que aumenta el consumo de energía, el gasto sacrificado en otros bienes es equivalente al precio de la energía.

De todos los puntos de esta recta, un consumidor racional elegirá aquel que le genere el mayor nivel de bienestar. Un nivel de bienestar dado puede representarse mediante una curva de indiferencia. Esta curva tiene pendiente negativa, indicando que un menor nivel de consumo de un bien puede compensarse por un mayor consumo de otro bien.

Las curvas de indiferencia nos permiten ordenar las canastas de consumo según el nivel de bienestar que alcanzan las familias: mientras más lejos están las curvas de indiferencia del origen, mayor es el bienestar alcanzado (sobre una curva dada, recordemos, todos los puntos representan el mismo bienestar para la familia). A continuación, se presentan la recta presupuestaria descripta anteriormente (rojo), junto con la mayor curva de utilidad que una familia puede alcanzar dada la restricción de presupuesto que enfrenta (gris). El valor  indica el nivel de consumo de energía óptimo.

Tomemos el caso del gas. En el grafico anterior, asumimos que el precio del mismo está subsidiado. Si la tarifa de gas fuera la que representa el costo social del gas, la pendiente de la recta roja sería mayor, y el consumo de gas menor. Ello generaría un ahorro fiscal que podría canalizarse hacia subsidios en el componente fijo de la factura. A continuación, mostramos cómo con un subsidio en el componente fijo por el monto S el consumidor alcanza el mismo nivel de bienestar que alcanzaría sin el subsidio pero enfrentado una menor tarifa de gas.

De hecho, se puede demostrar que esta segunda alternativa tiene un menor costo fiscal que la primera. Como puede verse en la figura, el nivel de consumo cuando el subsidio opera vía el precio del servicio es mayor que cuando el subsidio se canaliza vía el componente fijo de la tarifa. Este ahorro genera ganancias de eficiencia puesto  que los consumidores perciben el precio correcto de la energía bajo el segundo esquema. Alternativamente, bajo el primer esquema, el hecho de que el precio esté artificialmente bajo genera que los consumidores distorsionen sus decisiones hacia un consumo mayor de energía que el socialmente óptimo. Por lo tanto, a través de subsidios de suma fija, el gobierno puede ajustar el precio del gas todo lo que sea necesario dejando a los consumidores con el mismo nivel de satisfacción que alcanzarían con el precio subsidiado, y reduciendo a la vez el costo fiscal de los subsidios.

Por último, cabe mencionar que este razonamiento no solo es válido si el gobierno subsidia directamente a los hogares, sino también si las empresas adoptan esquemas tarifarios con subsidios cruzados entre tipos de consumidor, sin aportes fiscales.

Una manera alternativa de entender la lógica del plan para disminuir los subsidios energéticos, en general, puede verse en el siguiente gráfico. El esquema kirchnerista consistía en la línea roja, el cual genera un consumo excesivamente ineficiente. La reforma tarifaria implicaba pasar desde la línea roja a la línea azul, con la esperanza de eventualmente pasar a la recta verde, en la cual el gas alcanzaría su precio sostenible. Por simplicidad, se supone que los distintos esquemas no tienen cargos fijos.

El gráfico muestra que al pasar de la línea roja a la azul, efectivamente se logra reducir el consumo. Sin embargo, el consumo sigue siendo mayor que el socialmente óptimo. Ahora bien, el gobierno tiene un problema para alcanzar este nivel porque no desea que el valor total de la factura exceda del valor CT. El gráfico muestra que pueden cumplirse ambos objetivos adoptando el precio de equilibrio junto con un subsidio de suma fija de monto S, donde este valor surge del gráfico anterior. En este caso, en vez de que el precio converja lentamente a su valor sostenible de largo plazo, el precio pega un salto hacia ese valor rápidamente y el impacto sobre el gasto de las familias es aplacado a través del subsidio de monto S (este monto puede variar por tipo de hogar). En el tiempo, el gobierno debería ir reduciendo el monto de este subsidio, de forma de bajar así el déficit fiscal (ver esta entrada previa acá).

En síntesis, como ya habíamos señalado en este foro, una buena política social debe hacer lo posible por transferir ingresos sin distorsionar los precios (ver acá). Es una pena que hoy se incurra en este tipo de ineficiencia económica en el sector energético dado que el componente fijo existente en el cargo total de facturación es la herramienta ideal para lograr dicha transferencia de ingresos sin distorsionar el precio del servicio. Por último, queremos notar que el nuevo esquema previsto por las resoluciones 99 y 129 pone un tope de 400% al aumento en el monto total de la factura de gas. Es decir que una vez que la factura excede cierto valor, el consumo de energía se vuelve ¡gratuito! Lejos de enmendar el error existente, este esquema empeora el problema, dado que el incentivo a contener el consumo es inexistente una vez que se alcanza cierto nivel del mismo. En definitiva, nuestra opinión es que en vez de continuar este camino, la administración actual y la sociedad se beneficiarían si se adoptase un esquema claro y simple como el que proponemos en esta entrada, consistente con la sostenibilidad del sector a mediano plazo.