¿Política sin partidos?: elecciones presidenciales en el Perú

 

… los almacenes comerciales no se puede definir en términos de las marcas que venden, y un partido político no se puede definir en términos de sus principios.  Un partido es un grupo cuyos miembros se proponer actuar de forma concertada en la lucha competitiva por el poder político.  Si no fuera así, sería imposible que partidos diferentes adoptasen exactamente o casi exactamente el mismo programa.  Sin embargo esto ocurre, como todos sabemos.  Los partidos y las maquinarias políticas son simplemente la respuesta al hecho de que la masa de votantes es incapaz de actuar de modo diferente a una estampida, y constituyen un intento de regular la competencia política exactamente similar a las prácticas correspondientes de una asociación comercial.  Las técnicas psicosociales de los partidos y la publicidad partidaria, las consignas y las canciones de marcha, no son accesorios.  Son la esencia de la política. (Joseph Schumpeter, Capitalismo, Socialismo y Democracia, 1942 [traducción propia])

 

Una característica saliente del sistema político peruano es la debilidad de los partidos.  La mayoría gira en torno a un caudillo y candidato perenne o cuasi propietario, en tanto que otros parecen constituir, en el lenguaje colorido de la política local, “vientres de alquiler”.  Sin excepción, despiertan muy poca lealtad entre los votantes y menos aun entre quienes llegan al Congreso en la lista del partido.   La actual campaña electoral presidencial en el Perú ofrece entonces la oportunidad de observar cómo funciona la democracia representativa en circunstancias extremas en las que los partidos son poco más que cascarones, y no cumplen la función reguladora de la competencia política que les atribuye Schumpeter en la cita arriba.  En esta nota, hacemos un contraste entre predicciones habituales de la economía política de las elecciones[1] y lo que observamos bajo dichas circunstancias extremas.

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La primera ronda de las elecciones presidenciales en el Perú se llevará a cabo el 10 de abril de este año; la segunda ronda entre los dos candidatos más votados, en caso de que ninguno llegue al 50% de los votos, se llevará a cabo un mes después.  Se registraron para competir diecinueve candidatos; uno de los candidatos retiró su candidatura luego de una tacha del Jurado Nacional de Elecciones a uno su candidatos a segundo vicepresidente y otro más renunció voluntariamente hace pocos días al no despegar en las encuestas.  Algo mucho más preocupante, la candidatura de uno de los punteros según las encuestas de opinión ha estado en duda por una tacha de procedimiento del Jurado Nacional de Elecciones a su organización política.  Discutimos esta tacha más abajo.

Es un conjunto variopinto de candidatos a la presidencia, incluyendo a Keiko Fujimori, hija de un ex presidente autoritario,  a los dos ex presidentes electos desde el restablecimiento de la democracia, e incluso a un candidato que postula desde prisión.  Parece impensable que ningún candidato llegue al 50% de los votos en la primera ronda, de modo que con seguridad tendremos dos rondas electorales.  La dinámica de las encuestas de opinión refleja por lo menos a primera vista algo de la metáfora de la estampida empleada por Schumpeter.  Keiko Fujimori tiene algo más de un tercio del electorado en tanto que el pase a la segunda vuelta parecen disputarlo hasta ocho candidatos, tres de ellos (Acuña, Kuczynski y Guzmán) protagonizando un “truelo” con un décimo o más del electorado cada uno[2],  el resto (García, Barnechea, Verónika Mendoza y más lejos Urresti y Toledo) con entre dos y cinco por ciento cada quien.

La presencia de muchos candidatos con posibilidades en una campaña presidencial no es inaudita: considérese por ejemplo la actual primaria del partido republicano.  Lo inusual es  que el conjunto de candidatos que los votantes enfrentan en las elecciones generales no haya sido reducido por elecciones primarias  u otro mecanismo al interior de unos pocos partidos políticos.   Las candidaturas presidenciales en el Perú se registran como “planchas” de tres personas, los candidatos a la presidencia y a la primera y segunda vicepresidencia, de modo que los votantes han estado considerando no solamente diecinueve candidatos a la presidencia, sino cincuenta y siete candidatos al ejecutivo.

Hay dos razones más o menos claras para la proliferación de candidaturas.  Una de ellas es la mencionada debilidad del sistema de partidos y la volatilidad de las preferencias electorales, que aumenta la ganancia esperada de proponer una candidatura.  La otra es el hecho de que las elecciones presidenciales son concurrentes con las elecciones al Congreso de la República, lo que constituye un incentivo adicional para registrar una plancha: competir en una plancha garantiza la atención de los medios y es una manera de aumentar la probabilidad de llegar al Congreso.  Así, al menos veinte de los treinta y seis candidatos a las vicepresidencias postulan simultáneamente al Congreso.

La impresión de aparente desorden en esta campaña aumenta cuando se considera que varias de las planchas están compuestas por políticos que han habitado en el pasado posiciones opuestas en el espectro de izquierda a derecha.  Intentar ordenar las planchas de derecha a izquierda es inútil.   Las planchas con mejores perspectivas representan, con matices, posiciones de continuidad en lo económico—el tipo de política que los candidatos esperan que atraiga más votos dadas las preferencias del electorado—con la excepción de dos candidatos marginales situados relativamente a la izquierda, Barnechea y Mendoza.

Tal vez el resultado más conocido en la economía política electoral es la “convergencia al votante mediano”.   La convergencia es habitualmente predicada en elecciones de una sola vuelta en las que compiten dos candidatos, y es un resultado de presuponer que los candidatos compiten en la elección con la intención de ganar y no simplemente porque disfrutan proponiendo cierto tipo de políticas.  Con más de dos candidatos, la convergencia puede resultar cuando los votantes son “estratégicos”  en vez de “sinceros”, es decir cuando los votantes votan con la intención de influir en el resultado electoral—algo que requiere coordinación entre grupos de votantes—y no solo por razones “expresivas”.

El caso peruano es un  singular ejemplo de convergencia con muchos candidatos.  Los movimientos de la opinión pública pueden entenderse desde este punto de vista no simplemente como una estampida ciega sino como intentos de coordinación entre los votantes adversos a Fujimori.  Desde este punto de vista también, los matrimonios de compromiso de las planchas electorales pueden entenderse como mecanismos crudos—en la ausencia de partidos con plataformas de campaña creíbles—para ofrecer políticas deseables al votante mediano, algo así como el balanceo del ticket presidencial que ocurría tradicionalmente en la política estadounidense, pero efectuado a nivel ideológico y no solo geográfico o entre facciones de un mismo partido como en los EEUU.

En síntesis, la debilidad de los partidos no mella el comportamiento estratégico de los candidatos, tanto en la decisión de postular como en las propuestas explícitas o implícitas, ni el comportamiento estratégico de los votantes, incluyendo el problema de la coordinación del voto.   Aun en ausencia de partidos estables, los incentivos electorales a la convergencia en programas explícitos o implícitos son patentes.

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La literatura reciente en economía política dinámica pone énfasis en el hecho de que los políticos tienen incentivos de carrera.  Los votantes pueden usar las carreras de los políticos que compiten en una elección para formarse expectativas respecto de lo que harán si resultan electos, y este hecho tiene consecuencias tanto en la conducta de los políticos como en la selección de políticos que compiten a cargos como la presidencia.

En la tabla siguiente clasificamos los cincuenta y siete candidatos al ejecutivo en términos de sus carreras políticas previas.[3]   La primera columna corresponde a los candidatos en las nueve planchas con mejores perspectivas, como explicamos antes, en tanto que la segunda corresponde a los demás candidatos.  Las filas indican el cargo político más visible ocupado con anterioridad; estamos considerando que la alcaldía de Lima es comparable a la presidencia de los gobiernos regionales (sólo afecta la clasificación de una persona) y que un viceministro ocupa un cargo político más visible que un congresista (muy debatible, pero sólo afecta la clasificación de una persona en el segundo pelotón).

Fuente:  http://gestion.pe/politica/elecciones-2016-hojas-vida-19-candidatos-presidencia-2152627

Como lo ilustra la tabla, la mayoría de los candidatos en el primer pelotón han ocupado cargos de elección en el ejecutivo a nivel nacional o regional, o puestos en

el gabinete, o cargos de elección en el legislativo a nivel nacional.  En muchos casos, estos cargos han ocurrido bajo la bandera de un grupo o partido diferente al que representan en estas elecciones.   La debilidad de los partidos no impide la existencia de carreras políticas aunque las hace más tortuosas.

Los candidatos del primer pelotón que no han tenido una carrera política significativa previa están concentrados en dos planchas, la que conforman Guzmán (ex viceministro) con dos ex funcionarias como candidatas a las vice presidencias, y la que conforma Mendoza (congresista) con un activista y un académico como candidatos a las vice presidencias.  La candidatura de Guzmán es interesante en particular porque las encuestas de opinión le daban hasta hace pocos días cerca de un 20% de la intención de voto.  Ocurrió entonces algo extraordinario; el Jurado Nacional de Elecciones decidió (16/2/2016) declarar improcedente la inscripción de la agrupación política que lanza a Guzmán, poniendo en entredicho la candidatura, por una razón estrictamente de procedimiento y relativa a la ausencia de quórum en una asamblea partidaria aun sin una queja de los miembros de dicha agrupación.  Esto es inaudito porque antepone las opiniones de los integrantes del JNE a las intenciones de los votantes.  El JNE ha decidido después (24/2/2016) que la candidatura aun es procedente, en medio de un clima de opinión muy adveros a la decisión.

En un régimen de partidos más estables, desembarcar a un candidato con 20% de la intención de voto por razones de procedimiento hubiera parecido extremadamente costoso ex ante y no solo ex post.  Sin partidos, significa simplemente una oportunidad para que otros candidatos en el primer pelotón aumenten su participación electoral.  La debilidad de los partidos aumenta el poder de las autoridades (no electas) que regulan el registro de agrupaciones políticas.  En un régimen de partidos estables, por supuesto, estas zancadillas para eliminar advenedizos a la clase política ocurrirían al interior de los partidos.

En síntesis, la ausencia de partidos hace más complicadas las carreras políticas pero no las imposibilita, y sustituye las barreras de entrada que la clase política impondría al interior de cada partido con decisiones administrativas.

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Si el comportamiento de candidatos y votantes, y la existencia de una clase política, persisten en ausencia de partidos estables, uno puede empezar a preguntarse si realmente los partidos son indispensables para la regulación de la competencia política.

La competencia política por supuesto no acaba con la elección del ejecutivo.  No sé si existan datos recogidos de manera sistemática acerca de las carreras previas de los candidatos al congreso, pero a simple vista muchos de los candidatos en las listas registradas por las agrupaciones que lideran la intención de voto son caras conocidas, bajo cambiantes banderas, de legislaturas anteriores.  Se suele suponer que el pasaje de leyes y reformas importantes por el legislativo requiere de acuerdos intertemporales entre agrupaciones políticas.  Es difícil imaginar que dichos acuerdos puedan ocurrir entre políticos que en gran medida son agentes independientes, pero esa es una pregunta abierta.

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¿ Por qué los partidos son débiles o inexistentes en el Perú?

Se puede creer que el sistema de partidos es resultado de las reglas de juego electorales, incluyendo las vallas de entrada formales, y otros incentivos institucionales.   No es sorprendente que el punto de vista de que la valla de entrada es demasiado baja sea promovido por las propias autoridades del Jurado Nacional de Elecciones.  El problema es que la valla de entrada formal (un número de firmas igual al 3% de los sufragios en la elección anterior para la inscripción y 5% de los votos válidos para conservarla) no es muy diferente a la de otros países.  La valla de entrada real, por supuesto, puede ser baja porque las agrupaciones existentes despiertan muy poca lealtad entre los votantes, una situación cuyo remedio no descansa en aumentar el poder de autoridades no electas.  Permitir a autoridades no electas decidir quién puede competir es correr el riesgo de reducir la legitimidad de los resultados electorales.

Otras características del sistema electoral peruano pueden contribuir a reducir la lealtad a los partidos, en particular el sistema de listas abiertas en las elecciones para el Congreso, el unicameralismo, y el sistema de segunda vuelta en la elección presidencial.  Las listas abiertas y el unicameralismo facilitan que los congresistas se comporten como agentes en gran medida independientes, mientras que el sistema de segunda vuelta en la elección presidencial permite cierto grado de coordinación entre votantes por fuera de los partidos.   La segunda vuelta presidencial es común en Sudamérica independientemente de si los partidos políticos son débiles o no.  El unicameralismo es compartido por el Perú con Ecuador y Venezuela, y las listas abiertas con Brasil; son pocas observaciones para poder concluir algo desde una perspectiva comparada.

Por supuesto, las reglas no inducen un sistema de partido políticos de la noche a la mañana; la constitución vigente desde 1993 fue elaborada por un gobierno autoritario e interesado en debilitar los partidos de oposición, e incluyó hasta el retorno a la democracia el 2000 otras provisiones como un distrito nacional único.

Se podría imaginar que la debilidad de los partidos es resultado de un período de ajuste luego de la dictadura de Fujimori. [4]  Pero han pasado quince años desde la transición, y uno empieza a sospechar que lo que observamos es una situación estable.

 

[1] Un resumen reciente de la literatura puede encontrarse en mi ensayo conjunto con John Duggan, “The Political Economy of Dynamic Elections: Accountability, Commitment, and Responsiveness”, por aparecer en el Journal of Economic Literature; ver https://www.aeaweb.org/forthcoming/output/accepted_JEL.php y https://ideas.repec.org/p/gms/wpaper/1056.html

 

[2] Ver por ejemplo una amena discusión sobre la “truel realidad” de la elección primaria republicana en el blog de John Patty, http://www.mathofpolitics.com/2016/02/03/the-gops-reality-is-truel-indeed/

 

[3] La tabla incluye los candidatos tachados o retirados voluntariamente, a este punto un candidato a vicepresidente en el primer pelotón y dos planchas completas en el segundo pelotón. Es posible que algunos candidatos adicionales renuncien las próximas semanas; en ausencia de partidos, la primera ronda de las elecciones generales parecen una elección primaria.

[4] Es interesante revisitar sobre este punto el artículo presciente de  Steven Levitsky y Maxwell Cameron, Democracy without Parties? “Political Parties and Regime Change in Fujimori’s Peru”, en Latin American Politics and Society 2003; 45(3): 1-33.