Las Instituciones y el desarrollo: Algunas reflexiones y preguntas abiertas

Sin duda las instituciones capitalistas causaron un gran progreso en los países hoy considerados desarrollados. Por ello, no sorprende que la visión mayoritaria en economía institucional sostenga en la actualidad que el subdesarrollo se debe fundamentalmente a problemas institucionales. La idea predominante en la literatura es que algunos países han logrado establecer ‘buenas instituciones’ políticas (que proveen pesos y contrapesos en la sociedad) y económicas que incentivan la acumulación de capital físico, la inversión en capital humano y la innovación, mientras que otros tienen ‘malas instituciones’ que obstaculizan la acumulación y la innovación. Aquellos países con buenas instituciones experimentan procesos de crecimiento sostenido. Aquellos con malas instituciones crecen menos o crecen mucho de forma acelerada por unos años y luego enfrentan crisis severas y períodos de estancamiento. En el corto plazo esto puede parecer insignificante, pero al cabo de varias décadas estas diferencias se acumulan y producen niveles de desarrollo muy disímiles.

Para que esta explicación no sea una simple tautología por la cual instituciones buenas y malas son solo otra forma de denominar a los países ricos y pobres, es necesario precisar qué entendemos por instituciones buenas y malas. Un primer paso es pensar que las instituciones son las reglas del juego que regulan las interacciones sociales (North 1981). Ello abre nuevas preguntas. ¿Quién establece las reglas del juego? ¿Cuán probable es que puedan modificarse? Es necesario ir un paso más atrás y pensar en las reglas del juego como otra variable endógena en un sistema aún más complejo.

Un paso importante en esa dirección es considerar que las instituciones son el resultado de la distribución del poder político en una sociedad, ya que es a través del control del poder político que se determinan las reglas del juego con las que las organizaciones y jugadores interactúan. Visto de este modo, entonces, la tesis fundamental de la economía institucional implicaría que ciertas distribuciones del poder político promueven el crecimiento mientras que otras lo obstaculizan. Ello, sin embargo, no implica que no existan ciertas instituciones políticas, como por ejemplo las constituciones, que son difíciles de cambiar y durante un cierto tiempo operen exógenamente sobre la distribución del poder político.

Cabe entonces preguntarse ¿qué distribuciones del poder político promueven el crecimiento? Aquí la respuesta es más clara para los casos extremos y para el largo plazo y mucho más difusa para los casos intermedios y las transiciones. Supongamos una sociedad en anarquía total. El poder político está completamente disperso y ni siquiera existe una organización capaz de concentrar una parte sustancial del poder de coacción. No hay derechos de propiedad ni nadie capaz de hacer cumplir los contratos. No es ese un ambiente adecuado para promover la acumulación de capital y la innovación tecnológica y económica. Cierta concentración del poder político es necesaria para que haya crecimiento económico. En el otro extremo, supongamos un país gobernado por una pequeña elite. Es muy probable que esa elite utilice su cuasi-monopolio del poder político para establecer reglas de juego que aumenten sus ingresos sin importar cuan distorsivas puedan ser para el resto de la sociedad. Un problema clave es que no hay manera de que la elite se comprometa a no expropiar a sus súbditos o a cumplir su parte de un acuerdo (North and Weingast, 1989). En este ambiente es probable que los súbditos tengan muy pocos incentivos a acumular e innovar. Una elite que concentre todo el poder político puede producir un mundo mejor que la anarquía total, pero no es probable que induzca un proceso de desarrollo económico. Nada de esto excluye necesariamente casos de éxitos aislados y temporarios bajo anarquía o autocracia. En cualquier caso, no es difícil combinar argumentos teóricos con evidencia histórica para mostrar que los casos extremos de distribución del poder político no tienden a promover el crecimiento económico de largo plazo.

Sin embargo, la mayoría de las situaciones interesantes en el mundo moderno no son casos extremos de distribución del poder político. Por tanto, las preguntas relevantes que nos gustaría responder son del tipo. ¿Qué cambios en la distribución del poder político necesita un país, por ejemplo, Argentina, para acabar con décadas de gris desempeño económico?  En esta entrada, simplemente, queremos poner de manifiesto tres puntos. Primero, cuando hablamos de cambios institucionales, lo que en realidad aspiramos es a cambiar la distribución del poder político. Segundo, el cambio en la distribución del poder político tiene que generar una modificación en las reglas del juego que lleve a un mejor desempeño económico. Es decir, quienes ganan poder político tienen que tener incentivos a establecer reglas del juego más proclives a inducir progreso que quienes pierden poder político. Tercero, en general, no es sencillo definir cuál es la mejor distribución del poder político ni cómo hacer la transición hacia la misma.

Finalmente, deseamos plantear la siguiente pregunta sobre la tesis fundamental de la economía institucional: ¿Es realmente la distribución del poder político el obstáculo clave al desarrollo? Por un lado, tenemos temas estructurales, es decir, aspectos rígidos de la estructura económica de un país que producen un conjunto de preferencias de los actores económicos por diferentes reglas del juego (ver, por ejemplo, Galiani, Schofield, Torrens, 2014 y Galiani y Torrens, 2014). También podemos volver a obstáculos estructurales aun cuando la causa inmediata sea la distribución del poder político. Por ejemplo, podemos distinguir dos dimensiones del poder político: de jure (legalmente establecido) y de facto. Para ciertas estructuras económicas, la distribución del poder de facto puede anular cualquier intento de mover la distribución del poder de jure en la dirección correcta (Acemoglu y Robinson 2006). Por otro lado, tenemos temas ideológicos y culturales, es decir, aspectos usualmente considerados más volátiles, relacionados con las percepciones y creencias de los ciudadanos. ¿Y si en términos generales la distribución del poder político en una sociedad no dista mucho de la mejor posible, pero una ciudadanía ferozmente ideologizada se niega a aceptar los mecanismos que conducen al progreso? Es realmente complicado tener una buena teoría sobre la formación y difusión de ideologías y creencias. En parte por ello, no es exagerado decir que la economía institucional ha puesto relativo poco énfasis en estos temas. Sólo queremos llamar la atención que en muchas ocasiones las explicaciones fundadas en el juego de los intereses creados parecieran no ser suficientes para dar cuenta de los pobres desempeños observados. Las creencias e ideas también pueden jugar un papel importante (Mokir 2009).

En resumen, si queremos terminar con el subdesarrollo, hay que modificar la distribución del poder político de forma tal que quienes tienen sus incentivos más alineados con reglas del juego pro-progreso tengan más poder político. Para casos intermedios (ni anarquía, ni autocracia) no es tan sencillo encontrar la distribución óptima del poder político. Además no es fácil cambiar la distribución del poder político de un país, aunque sabemos que hay ventanas de oportunidades para hacerlo. Sin embargo, es posible que la estructura y la ideología de un país también jueguen un papel clave. En ese caso, deberíamos, entonces, poner más énfasis en buscar cambios en la estructura económica o en dar la batalla cultural por las ideas pro-progreso.

Bibliografía

Acemoglu, Daron and James Robinson, 2006. De Facto Political Power and Institutional Persistence. American Economic Association Papers and Proceedings 96(2), pp. 325-330.

Galiani, Sebastian, and Gustavo Torrens, 2014. Autocracy, Democracy and Trade Policy. Journal of International Economics, 93(1), pp. 173-193.

Galiani, Sebastian, Norman Schofield and Gustavo Torrens, 2014. Factor Endowments, Democracy and Trade Policy Divergence. Journal of Public Economic Theory, 16(1), pp. 119–156.

Mokyr, Joel, 2009. The Enlightened Economy. London: Pinguin Books.

North, Douglass, 1981. Structure and Change in Economic History. New York: Norton.

North, Douglass and Barry R. Weingast, 1989. Constitutions and Commitment: The Evolution of Institutional Governing Public Choice in Seventeenth-Century England. The Journal of Economic History, Vol. 49(4), pp. 803-832.