Sobre la regulación de la publicidad oficial

El cambio de gobierno en Argentina ha provocado un verdadero sismo en el sector de medios de comunicación. Por un lado, la nueva administración ha emitido una serie de decretos presidenciales, que han modificado la ley de servicios de comunicación audiovisual (conocida como “ley de medios”), y al mismo tiempo ha intervenido las autoridades de regulación. Por otro lado, el grupo de medios más cercano a la administración anterior (el Grupo 23) se ha visto envuelto en una súbita crisis financiera producto de la caída de la pauta publicitaria oficial. En este sentido, el nuevo gobierno ha anunciado su intención de modificar las regulaciones existentes en cuanto a la publicidad oficial. En esta entrada nos proponemos, ante todo, presentar una breve descripción del panorama de la publicidad oficial en Argentina en los últimos años y, seguidamente, reflexionar sobre los posibles mecanismos de regulación que se deberían implementar.

En el Gráfico 1 presentamos la evolución del gasto real en prensa y difusión del gobierno nacional (excluyendo la publicidad oficial enmarcada en el programa “Futbol para todos” a partir de 2009). Se puede observar que en 2015 el gobierno nacional gastó prácticamente tres veces más dinero en publicidad oficial que en 1999, si bien el porcentaje de ese gasto dentro del presupuesto nacional se ha mantenido entre el 0,15% y el 0,20% en la última década (Gráfico 2). En su relación con el ingreso medio del país, el gasto en prensa y difusión también ha aumentado considerablemente en los últimos años – más que duplicando en 2015 los valores de 1999, lo que da un indicio de la creciente importancia que tiene la publicidad oficial en la economía nacional (Gráfico 3). La imagen que se desprende de una rápida ojeada a estos datos es la de un Estado nacional que se ha vuelto gradualmente más activo en la inversión publicitaria en los últimos años.

Gráfico 1

Fuente: elaboración propia en base a datos de Poder Ciudadano, Ministerio de Hacienda e indicadores privados de inflación

Gráfico 2

Fuente: elaboración propia en base a datos de Poder Ciudadano, Ministerio de Hacienda e indicadores privados de inflación

Gráfico 3

Fuente: elaboración propia en base a datos de Poder Ciudadano, Ministerio de Hacienda e indicadores privados de inflación

Los destinatarios del creciente gasto publicitario del Estado en los últimos años son conocidos. Basta con echar una mirada a los nombres presentes en este listado publicado por el diario La Nación que contiene a todos los receptores de publicidad oficial en el periodo 2009-2015. Encabeza la lista el Grupo 23, de los empresarios kirchneristas Sergio Szpolski y Matías Garfunkel, que recibió más de 800 millones de pesos (en valores nominales) en concepto de pauta publicitaria del Estado nacional. Este grupo empresario engloba a medios con escasa audiencia, como el diario Tiempo Argentino y la señal de noticias CN23. Por el contrario, el Grupo Clarín, conglomerado de medios más importante de Argentina y fuertemente enfrentado con la administración de Cristina Fernández de Kirchner, recibió en el mismo periodo alrededor de 219 millones de pesos.  La lógica de otorgar publicidad oficial a grupos de medios afines ideológicamente (y “castigar” a medios hostiles) ha sido explorada en el trabajo de Di Tella y Franceschelli (2011), donde se analiza la alta relación entre la baja cobertura mediática de escándalos de corrupción y la cantidad de publicidad oficial utilizando datos de cuatro periódicos argentinos.

La utilización partidaria de la publicidad oficial no es, en cualquier caso, una novedad en Argentina, en la región o en el mundo (ver este post de la Open Society Foundation). El informe de la relatora especial para la libertad de expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos del año 2010 indica claramente la gravedad que ello supone y delinea una serie de principios de regulación de la publicidad oficial que deberían seguirse . Allí se insiste en la necesidad de que los países adopten una ley específica para la publicidad oficial, que sea clara en cuanto a qué se entiende por pauta oficial y que establezca criterios objetivos de distribución entre los distintos medios, siguiendo preponderadamente un criterio de audiencia o público objetivo.

En el hemisferio occidental solamente cuentan con leyes de publicidad oficial Canadá y Perú, al tiempo que en agosto del año pasado se presentó en el parlamento de Uruguay un proyecto de ley al respecto que aún no ha sido aprobado. En Argentina la publicidad oficial se rige por el decreto 436/2000 sobre la adquisición de bienes y servicios por parte del Estado nacional, es decir, una regulación genérica que no es específica sobre la publicidad en medios escritos o audiovisuales. De hecho, el fallo de la Corte Suprema del 29 de Octubre de 2013, que determinó la constitucionalidad la “ley de medios”, indicó la necesidad de contar con una regulación específica sobre la publicidad oficial para asegurar la plena vigencia de la libertad de expresión.

Como señalamos más arriba, el nuevo gobierno ha anunciado su voluntad de cambiar el esquema de reparto de la publicidad oficial. Informalmente ha trascendido que las intenciones son de atribuir el 70% de la pauta en función de la audiencia de los medios y reservar un 30% para una atribución discrecional, eventualmente para ayudar a pequeños medios de comunicación. Se impone aquí una primera reflexión: ¿debería haber un criterio distinto al de la audiencia de cada medio para determinar la asignación de publicidad oficial? Consideramos ante todo que la función principal de la publicidad oficial debería ser la de brindar información a los ciudadanos acerca del funcionamiento del Estado: esto es, dar a conocer las indicaciones necesarias para realizar trámites en distintas agencias estatales y asegurar la difusión de campañas educativas, de salud o impositivas. La promoción de actos de gobierno como la inauguración de obras públicas o la ejecución del presupuesto de cualquier programa oficial no entran dentro del tipo de información que consideramos que debería transmitirse a través de publicidad oficial ya que se trata simplemente de propaganda política. Debido a ello, creemos que no hay lugar para que exista otro criterio de asignación que no sea el de la audiencia de cada medio: la información debe llegar al mayor número de personas posible, y asignar aunque sea una pequeña parte de la publicidad a medios sin una audiencia relevante (excluimos obviamente el caso de medios de comunicación de minorías lingüísticas) no solo es ineficiente sino que corre el riesgo de alimentar medios que dependen exclusivamente de la pauta oficial –el estado actual del Grupo 23 es un ejemplo de los riesgos que ello conlleva. Esto no implica  que el Estado no debe apoyar a medios de comunicación pequeños. Podría haber razones válidas para hacerlo (ver el siguiente post), pero la publicidad oficial no debería ser el mecanismo. Se podría optar, por ejemplo, por un esquema separado de subsidios a medios con en base a  criterios objetivos.

Establecer a la audiencia como criterio preponderante en la asignación de publicidad oficial requiere, de todas maneras, la existencia de mediciones de audiencia confiables. Hoy en día el modelo predominante en los países desarrollados es de mediciones de audiencia privadas e independientes (ver Bourdon y Meadel, 2015), tratándose en general de instituciones que engloban a todos los participantes de la industria de medios. En Argentina, la medición de audiencia de la prensa escrita ha estado tradicionalmente en manos de una institución privada, el Instituto Verificador de Circulaciones, que cuenta con representantes de las empresas más importantes pero que, sin embargo, no engloba a todos los medios existentes. La medición de audiencia televisiva estuvo en manos de empresas privadas (siendo IBOPE la más importante) hasta la creación, en 2014, del Sistema Federal de Medición de Audiencia (PASCAL – SIFEMA) de la Universidad Nacional de San Martín que, a pesar de su nombre, registra la audiencia de los principales canales de televisión abierta y de cable solamente en el área metropolitana de Buenos Aires. Es natural entonces preguntarse si el sistema de medición de audiencias de medios escritos y audiovisuales que existe hoy en Argentina es el adecuado para brindar datos objetivos que sean insumo para la atribución de publicidad oficial. No tenemos una respuesta precisa para ello, pero es una cuestión que debe tenerse en cuenta al momento de establecer el nuevo marco regulatorio.

Por último, queremos realizar unas reflexiones sobre las circunstancias políticas que rodean a las posibles modificaciones en el esquema de reparto de publicidad oficial. Actualmente,  los tres principales anunciantes públicos del país –el gobierno nacional, el gobierno de la ciudad de Buenos Aires y el gobierno de la provincia de Buenos Aires– se encuentran en manos de un mismo partido político. Esto conlleva un claro riesgo de que, en ausencia de una regulación clara, los vicios en el uso de la publicidad oficial puedan ser cuantiosos. Si la nueva administración pretende reforzar su perfil republicano no habría mejor decisión que la de, cual Ulises en el mástil, atarse las manos y establecer un criterio 100% objetivo en la asignación de la pauta publicitaria. Este compromiso puede servir incluso de prenda de negociación con un Congreso opositor como el que el gobierno argentino tiene a su frente en este momento.

Referencias

Di Tella, Rafael e Ignacio Franceschelli (2011) “Government Advertising and Media Coverage of Corruption Scandals” en American Economic Journal: Applied Economics, 3(4): 119-51

Bourdon, Jerôme y Cécile Méadel (2015) “Rating as Politics, Television Audience Measurement and the State: An International Comparison” en International Journal of Communication, 9: 2243-2262.