Seguimos hablando sobre la política de desarrollo productivo en Colombia

@MelendezMarcela

Este próximo jueves 26 de Febrero en la Tertulia de Políticas Públicas de la Universidad de los Andes vamos a estar presentando con Marcela Eslava y Guillermo Perry algunas reflexiones producto del nuestro trabajo de investigación, conjunto y con otros coautores, sobre las políticas de desarrollo productivo en Colombia. La sustancia de lo que discutiremos ha circulado también esta semana en la Nota de Política Pública No. 20 de la Universidad. A modo de abrebocas y para motivar a los interesados en estos temas a acompañarnos el jueves, entrego en bullets algunas de nuestras propuestas en dos grandes áreas temáticas.

1. La institucionalidad: Colaboración público-privada en el marco del Sistema Nacional de Competitividad

• El diseño de la política de desarrollo productivo en Colombia tiene una característica peculiar, comparada con la de otros países: existe una institucionalidad formal para el diseño de estrategias marco de la política de competitividad, en la que la colaboración público-privada tiene un papel central. El Comité Ejecutivo del Sistema Nacional de Competitividad, conformado por representantes de DNP, el Ministerio de Industria y Comercio, Colciencias, el Consejero de Competitividad, y dos representantes del sector privado, Confecámaras y el Consejo Privado de Competitividad, fija las metas de la agenda de competitividad del gobierno, incluyendo el diseño de acciones concretas para llegar a esas metas y la asignación de responsabilidades a través de agencias del estado. La permanente y fluida colaboración público-privada en el marco de ese Comité Ejecutivo, y la preponderancia que se le otorgue como efectivo diseñador de iniciativas de competitividad, son activos de gran importancia para avanzar en el diseño óptimo de estas iniciativas y en su implementación efectiva.

• La efectividad de ese Comité como diseñador y articulador de políticas depende, sin embargo, de cada gobierno. Tanto la presidencia como las agencias gubernamentales que tienen roles importantes en la implementación de la política de competitividad, pueden decidir mover una agenda de competitividad al margen de las instituciones previstas en el Sistema Nacional de Competitividad y del Comité Ejecutivo en particular. Nuestra primera recomendación es que el gobierno no deje de aprovechar el activo que tiene en el Comité Ejecutivo del Sistema Nacional de Competitividad, y más bien lo fortalezca. Ese activo le permitirá darle continuidad a la agenda que trae de su periodo previo, potenciando sus logros, y también a la agenda de este periodo hacia el futuro. Y le brindará una ventana desde la cual identificar con mayor efectividad los campos de acción prioritarios para su actividad en pro de la competitividad, pues es el sector privado, representado en ese Comité, el que se enfrenta a las barreras que frenan su desarrollo. La presencia del sector privado en este Comité ha sido fundamental para darle, por primera vez en décadas, alguna continuidad a la política marco de competitividad. Como tener representación privada en el diseño de las políticas de competitividad también entraña el peligro de que esa representación se use para diseñar políticas que faciliten la captura de rentas, es importante limitar la participación de esos representantes privados a la discusión de temas de carácter principalmente transversal, y/o en lo que toca a iniciativas que requieren una implementación focalizada, limitar su participación al diseño genérico de la iniciativa, sin extenderla a la implementación de la focalización.

• “Política industrial moderna” es la expresión en boga para hablar de políticas de desarrollo productivo. Su característica fundamental es enfocarse en solucionar fallas que impiden el desarrollo dinámico del sector productivo, cuya remoción requiere del concurso del gobierno porque el sector privado no podría solucionarlas de manera independiente. Nuestra segunda recomendación es que toda iniciativa de política de desarrollo productivo esté guiada, en efecto, a solucionar fallas de mercado, de coordinación o de gobierno. Ésta está lejos de ser una recomendación innovadora, pero no es redundante en un contexto en que múltiples sectores demandan protección rentista.

• La pregunta más difícil, sin embargo, es cómo focalizar estas políticas modernas. Excepto por un puñado de iniciativas verdaderamente transversales a los intereses del sector productivo, las políticas industriales modernas requieren focalización. Si el gobierno provee recursos para innovación, irán a unos sectores y proyectos específicos; si aumenta cupos en educación tecnológica, serán en un grupo específico de tecnologías; si remueve regulaciones, serán las pertinentes a algunas actividades particulares; si construye infraestructura, estará ubicada en alguna región particular. Varias voces muy reconocidas, entre las que se cuenta la del mismo Consejo Privado de Competitividad, han venido abogando porque la focalización combine un carácter sectorial y regional, y que su principio rector sea la búsqueda de la sofisticación y diversificación del aparato productivo. La focalización sectorial, sin embargo, enfrenta el riesgo potencial de desvirtuar el discurso mismo de la política industrial moderna: no es infrecuente que tanto el discurso como la práctica de focalizar con criterios de diversificación y sofisticación terminen abandonando toda discusión sobre fallas de mercado, de coordinación y de gobierno. Nuestra tercera recomendación, por tanto, es que el principio rector para la focalización de las políticas desarrollo productivo sea también la identificación y priorización de las fallas de mercado, coordinación o gobierno que cada una de esas iniciativas pretende solucionar.

• Reconocemos el dilema que se enfrenta en la ejecución de la política. Dado que no es posible estudiar a fondo y atender simultáneamente todos los sectores o clusters, para identificar las fallas de mercado, coordinación o gobierno que los afectan, el Gobierno necesita adoptar criterios adicionales para decidir qué estudia y atiende primero. Esto es lo que se ha intentado en Colombia con el Programa de Transformación Productiva (PTP) con resultados mixtos hasta la fecha. Concentrar esfuerzos en los llamados Sectores de Talla Mundial ha sido exitoso, por ejemplo, en los casos de BPO&O y Cosméticos, en los que en efecto se identificaron fallas importantes de mercado y de gobierno (sobre todo estas últimas) que se han venido atendiendo. Pero en otros casos el PTP no ha mostrado grandes resultados, y en particular han sido difíciles los casos en los que el sector elegido combina varios eslabones de la cadena productiva con intereses distintos (como en el caso de la industria de palma y aceite). La ampliación del programa por presión de sectores tradicionales representó, adicionalmente, la inclusión de algunos sectores maduros con escaso potencial de crecimiento y sin externalidades importantes sobre otras actividades. Estos éxitos y fracasos subrayan la necesidad de no soslayar la exigencia de limitar la intervención a la remoción de fallas como las mencionadas. Una cuarta recomendación, es que el gobierno cree una “ventanilla” a la cual cualquier sector o firma pueda acercarse cuando una falla de gobierno represente una barrera para su crecimiento. Debe haber una unidad dentro del PTP que reaccione respondiendo a estas peticiones. En muchos casos se requieren acciones con un impacto potencial muy importante sobre la dinámica del sector productivo, que no representan grandes erogaciones de recursos.

• La quinta recomendación es que para la provisión de bienes públicos específicos, las decisiones de intervención se basen en análisis de costo-beneficio rigurosos que permitan priorizar las peticiones que presente el sector privado a través del PTP o de otros canales.

2. Aliviando una falla de mercado: provisión pública de crédito a través de Bancóldex

• La provisión pública de crédito es una receta usual para lidiar con las imperfecciones a las que está sujeto el acceso a crédito para proyectos productivos. Pero enfrenta un enorme reto en la decisión de cómo asegurar que los recursos efectivamente terminen aliviando esa falla de mercado, en lugar de generar distorsiones. Por ejemplo, el crédito público puede acabar simplemente reemplazando crédito de mercado por crédito subsidiado sin impactar el desempeño productivo, o financiando actividades cuya rentabilidad social no justifica entregarles crédito. O, peor aún, puede ser distribuido con un criterio político. En Colombia, buena parte de la provisión pública de crédito está en manos de Bancóldex, que entrega créditos bajo el modelo de segundo piso: Bancóldex otorga crédito a una institución financiera, que a su vez usa los recursos para fondear créditos al sector productivo. Las líneas de crédito de Bancóldex no son subsidiadas, y muchas no están dirigidas a sectores específicos de actividad, o a tipos específicos de firma. Paradójicamente, esa falta de estrategia explícita para generar valor diferencial al del crédito de mercado parece haber sido un ingrediente de éxito del crédito de Bancóldex, en términos de su capacidad para impactar positivamente el desempeño del sector productivo. Eslava, Meléndez y Maffioli (2014) encuentran que los créditos de Bancóldex han significado para sus beneficiarios aumentos en su producción de cerca de 5 puntos porcentuales en un año, al parecer atribuibles a un marcado incremento en la inversión de cerca de 20 puntos porcentuales. Estos efectos sugieren que el modelo de segundo piso termina, en efecto, asignando crédito a actividades rentables (inversión con efectos positivos en la producción y el empleo) que no se habrían desarrollado en ausencia de los recursos Bancóldex.

• También resulta bien evaluada la intervención del gobierno a través del Fondo Nacional de Garantías. Mediante este fondo se entregan garantías parciales de crédito que facilitan la entrega de créditos bancarios (con origen en líneas de Bancóldex y otros) a firmas que no cuentan con colateral suficiente para respaldar sus créditos y que por ello se ven racionadas (Arraiz, Meléndez y Stuchi, 2013).

• La recomendación que surge de este análisis es múltiple: 1. Se debe mantener el modelo de segundo piso para todas las actividades en las que las instituciones financieras están dispuestas a financiar pero sin usar sus propias fuentes de captación. Este segmento probablemente tienda a contraerse, pero mientras siga teniendo alguna demanda, ésta es señal de la existencia de un espacio claro y apropiado de intervención gubernamental. 2. Si la actividad crediticia de Bancóldex se expande hacia líneas focalizadas, éstas deben dirigirse a segmentos en los cuales el bajo acceso a crédito sea con mayor probabilidad expresión de una falla de mercado, que de un bajo potencial de crecimiento. Este es el caso del segmento de las empresas jóvenes, que rara vez son sujetos de crédito en Colombia. Lo mismo podría ocurrir con el crédito para exportación, para empresas que inician la penetración de mercados externos. 3. Bancóldex debe evitar moverse masivamente hacia líneas de crédito de primer piso. No sólo el modelo de segundo piso tiene ventajas teóricas y buenos resultados en la práctica en Colombia, sino que la literatura ha identificado que en otros países el modelo de primer piso ha conducido con frecuencia a una asignación politizada del crédito. 4. El Gobierno debe mantener y escalar la actividad que viene realizando a través del Fondo Nacional de Garantías.

Referencias

Arraiz I., M. Meléndez y R. Stucchi (2014). Partial Credit Guarantees and Firm Performance: Evidence from the Colombian National Guarantee Fund, Small Business Economics, Vol. 42, No.

Melendez y G. Perry. (2009). “La política industrial en Colombia”. Capítulo en Desafíos del crecimiento en Colombia: ¿Políticas deficientes o insuficientes?, Ed. Fidel Jaramillo, Banco Interamericano de Desarrollo y Fedesarrollo.

Eslava, M., Meléndez, M., Perry, G. (2013) Public-Private Collaboration for Productive Development Policies in Colombia. D. CEDE 44-2013.

Eslava, M., Maffioli, A., Meléndez, M. (2014) Credit constraints and business performance: evidence from public lending in Colombia. D. CEDE 37-2014.

Eslava, M. y J. Haltiwanger (2013) “Young businesses, entrepreneurship, and the dynamics of employment and output in Colombia’s manufacturing industry”. Documento de Trabajo CAF.