Entrevista a James Robinson

La edición del 2 de agosto de Qué Pasa incluye una entrevista de Eduardo Engel a James Robinson, co-autor del libro «¿Por qué fracasan los países?». Publicamos a continuación una versión extendida de dicha entrevista.

Eduardo Engel: El libro que escribió junto a Daron Acemoglu, Why Nations Fail, sostiene que, en esencia, existen dos tipos de países. El primer tipo de países tiene instituciones que suelen beneficiar al status quo, por lo que son sociedades que inhiben la innovación y la destrucción creativa. Tienen instituciones que ustedes llaman “extractivas”. El segundo tipo de países cuenta con instituciones que fomentan el surgimiento de nuevas empresas y de nuevos procesos productivos. Estos países tienen instituciones “inclusivas”. Las coyunturas críticas determinan la transición de un tipo de institución al otro. En el libro revisitan varios períodos históricos para interpretarlos bajo el prisma de esta teoría, desde la revolución neolítica al Apartheid, incluyendo pasajes de la historia de América Latina. Entre los muchos episodios históricos que utiliza para ilustrar el éxito o fracaso de las naciones, ¿cuál es el que mejor ilustraría su teoría a los lectores chilenos?

James Robinson: En el primer capítulo se encuentran ya los fundamentos de las principales ideas del libro y a los lectores chilenos les puede resultar interesante porque usamos la historia económica y política comparativa de las Américas. Ahí mostramos que los colonos españoles y británicos vinieron al nuevo continente con ideas muy similares sobre qué tipo de sociedad construir, pero la realidad resultó muy distinta debido a las diferencias en las condiciones iniciales, en especial factores como la densidad de la población indígena y la presencia de grandes depósitos de oro y plata.

Engel: ¿Mucho oro en lo que sería la América española y casi nada en la América inglesa?

Robinson: Así es. Además, en lugares como México, Guatemala, Perú o Bolivia, que tenían una alta población indígena, se desarrollaron sociedades jerárquicas basadas en instituciones económicas organizadas para “extraer” recursos a beneficio del poder colonial. Estas economías coloniales son un ejemplo perfecto de lo que denominamos “instituciones económicas extractivas”, las que fueron diseñadas para transferir riqueza y poder desde América hacia España.

Engel: ¿Qué posibilitó este sistema?

Robinson: Este sistema se dio porque las instituciones políticas eran extractivas, es decir, concentraban el poder político en los colonizadores. Instituciones económicas como el trabajo forzado o los monopolios de comercio y producción bloquearon los incentivos y las oportunidades para la gran masa de personas de la América española. Además, al tener instituciones políticas extractivas, el Estado no se vio presionado a proveer bienes públicos básicos como educación, por ejemplo.

Engel: ¿Y por qué las cosas resultaron de otro modo en las colonias inglesas?

Robinson: Curiosamente, los ingleses en Norteamérica tenían la misma idea. Pero el modelo que desarrollaron Hernán Cortés, Francisco Pizarro y otros conquistadores no era factible en lugares con una población indígena tan pequeña. Desde el comienzo se desarrollaron sociedades que se basaban en instituciones económicas muy distintas, las que fueron diseñadas para generar incentivos y oportunidades. Nosotros llamamos inclusivas a estas instituciones económicas. Esto sucedió porque parecía ser la única manera de crear colonias que fueran económicamente viables. En el libro mostramos cómo la sociedad colonial tuvo desarrollos muy distintos en América del Norte y América del Sur, en parte debido a las distintas circunstancias y condiciones. Son diferencias que subsisten hasta hoy y que explican por qué Bill Gates y Carlos Slim hicieron su fortuna de una forma tan diferente.

Engel: Me gustó mucho el contraste que haces entre Bill Gates y Carlos Slim. Gates fue innovador y generó mucho valor para muchísimas personas, mientras que Slim dedicó sus energías y vínculos a proteger su monopolio en las telecomunicaciones de potenciales rivales, bloqueando así la generación de un mayor valor social. Estados Unidos hace 100 años estaba lleno de empresarios al estilo Slim, como Carnegie, Mellon, Rockefeller y Stanford. Sin embargo, Estados Unidos hizo la transición desde una sociedad dominada por poderosos monopolios a una en que pueden emerger nuevos ganadores gracias al proceso de la destrucción creativa. ¿Qué llevó al Presidente Theodore Roosevelt a romper los monopolios a comienzos del siglo 20 y por qué no ha sucedido nada parecido en América Latina?

Robinson: Bueno, ello forma parte de lo que llamanos el círculo virtuoso. Instituciones inclusivas generan un feedback positivo, lo que permite responder a los desafíos. El desmontaje de los monopolios en Estados Unidos fue posible porque sus instituciones políticas son mucho más inclusivas. El poder político estaba más esparcido, de forma tal que el interés particular de los monopolistas no podía dominar toda la política, aunque ciertamente hicieron intentos en ese sentido. Y la presión popular obligó a Roosevelt a actuar. Además, el Estado era suficientemente poderoso para aplicar y poner en práctica la legislación anti-monopolio. Muchos países latinoamericanos han aprobado leyes antimonopolio, pero no son capaces de, o a veces no quieren, hacerlas cumplir. Entonces, cuando comenzaron a surgir grandes inequidades económicas en Estados Unidos, creando amenazas a la inclusividad de las instituciones, la naturaleza inclusiva de las instituciones políticas fue capaz de enfrentar ese desafío.

Engel: Hay algo deprimente en tu argumento, a saber que el tipo de instituciones que se crearon hace siglos determina el estado de desarrollo que los países tienen en la actualidad. ¿No es un poco fatalista?

Robinson: Cuando comenzamos a trabajar en este tema hace 15 años pensamos justo lo contrario, que había razones para el optimismo. La creencia popular entonces era, por ejemplo, que la razón de por qué África era pobre se debía a su geografía tropical. Esa es una visión mucho más pesimista pero, por fortuna, también errada como hemos demostrado. Sin embargo, existen grandes y persistentes patrones en el mundo que necesitan de una explicación. Si uno tomara todos los países en el continente americano y los ordenara desde el país más rico al más pobre, el ránking apenas ha cambiado en los últimos 150 años. ¿Por qué? Tiene que haber una explicación y hay algo que debe ser muy difícil de cambiar, de lo contrario el patrón no sería tan persistente. Es la cruda realidad: es difícil cambiar las instituciones y éstas persisten durante mucho tiempo. Pero es posible cambiarlas si la sociedad se organiza colectivamente para empujar por esos cambios. Así que, en última instancia, esta visión del desarrollo comparativo es más optimista que una visión que se basa en geografía u otros tipos de teoría cultural.

El elitismo chileno

Engel: ¿Hasta qué punto crees que se aplica a Chile ese patrón general de la América española que dio origen a las instituciones extractivas? ¿Hay aspectos en los que Chile es una excepción?

Robinson: El modelo explica por qué Chile ha tenido un mejor desempeño económico que la mayoría de América Latina, pero también por qué aún no se ha convertido en un país rico. En comparación con los países que eran el núcleo del sistema colonial español, Chile tenía un menor número de indígenas a los cuales explotar, de modo que se volvió una sociedad de colonos un poco al estilo de Estados Unidos. Debido a la naturaleza de su sociedad indígena resultaba difícil explotar a los mapuches, al igual como sucedió con los Sioux y otros nativos americanos de las grandes planicies norteamericanas.

Engel: Sin embargo, Chile es mucho más pobre que Estados Unidos.

Robinson: Es verdad. Y es que Chile seguía siendo parte de las redes de monopolios y restricciones al comercio y otras externalidades negativas del sistema colonial español.

Engel: ¿Por ejemplo?

Robinson: Chile era menos extractivo políticamente que otros países. En Chile existían los cabildos abiertos, no así en Perú o Bolivia, por lo que hubo una mayor participación. Esto permitió una formación más temprana del Estado y significó que durante el siglo 19 sufriera menos problemas que Bolivia o Guatemala, por ejemplo. Sin embargo, seguía formando parte de un Estado colonial extractivo, por lo que tenía algunos de los mismos síndromes que sus vecinos. Por ejemplo, la expansión territorial altamente jerárquica de la segunda mitad del siglo 19 me parece bastante reveladora.

Engel: ¿Y todo ello se refleja en el siglo 20?

Robinson: En el siglo 20 se ven los mismos patrones de lo que diferencia a Chile de la región y de lo que lo hace también tan similar. Se observan divisiones políticas que se parecen más a las de países europeos que a los latinoamericanos. Incluso el populismo durante Allende es mucho menos clientelista que el populismo en Venezuela o Perú. Pero por otro lado, existen las mismas presiones para hacer reformas agrarias, niveles de inequidad altísimos y una sociedad bastante clasista y elitista.

Engel: La sociedad chilena es clasista en varias dimensiones. ¿Estás pensando en alguna en particular?

Robinson: ¿Sabías que la mitad de los presidentes de las 100 empresas más grandes de Chile fue a sólo cinco colegios privados en Santiago? Son los colegios Tabancura, San Ignacio, Saint George, Verbo Divino y Manquehue ¿Qué proporción del gabinete del Presidente Piñera crees que viene de esos colegios?

Engel: De seguro un porcentaje muy alto y podemos agregar que la mayoría fue a la misma universidad. Pero, a la luz de tu teoría, este hecho es relevante sólo si estos grupos crearon instituciones políticas que no sólo los beneficiaron a ellos, sino que además lo hicieron a costas de la capacidad de desarrollo y crecimiento de toda la sociedad. Porque tu tesis es que el desarrollo va más allá de la distribución del ingreso y que son las instituciones extractivas las que llevan a un crecimiento considerablemente menor en el largo plazo.

Robinson: Así es, pero no se trata sólo de instituciones formales. También existen estas instituciones informales que controlan el acceso y el ejercicio del poder político. Hay muchas fuentes de poder en una sociedad, y creo que el dominio de estos colegios de elite, que tiene raíces profundas, demuestra que existen instituciones informales, que podemos llamar redes sociales, que llevan a que las instituciones políticas chilenas sean mucho menos inclusivas de lo que aparentan ser sobre el papel.

Engel: Conectando lo anterior con lo que está sucediendo en Chile en la actualidad, uno podría argumentar entonces que Chile está en un punto de inflexión: que se agotaron las instituciones políticas que durante más de dos décadas impulsaron un crecimiento robusto, que ahora se necesitan nuevas instituciones. Por ejemplo, un nuevo sistema electoral que reemplace el actual que, por diseño, sobrerrepresenta a la derecha. O un aumento significativo en la carga tributaria que mejore sustancialmente la educación.

Robinson: Es un buen punto. Pese a todo el crecimiento, al final del día Chile sigue siendo un país que hace un uso intensivo de sus recursos naturales, desde el cobre y la pesca, al sector forestal y vitivinícola. Uno hubiera esperado que en estas décadas Chile diversificara más su economía, pero eso no ha sucedido. Tampoco ha desarrollado una industria manufacturera que sea competitiva a nivel internacional. Mi impresión es que ello es consecuencia de que aún subsiste una naturaleza elitista en la sociedad, la cual hace que la cancha económica no sea pareja y la cual genera barreras de entrada y obstáculos a la competencia.

Engel: Sin embargo, nada asegura que los cambios que está experimentando el país lleven al establecimiento de instituciones que remuevan las barreras a la destrucción creativa y así impulsen el crecimiento. Los líderes estudiantiles se enfocan principalmente en demandas redistributivas, cambios que puedan contribuir a un mayor crecimiento han estado ausentes de sus propuestas, porque muchos ven en ello una aceptación del “modelo neoliberal”.

Robinson: Eso sería poco afortunado. Los críticos al modelo neoliberal son una coalición curiosa entre la izquierda y los monopolios locales. En Colombia, que es uno de los países más desiguales de América Latina, la crítica al modelo proviene de la guerrilla de las FARC y también de algunas de las personas más ricas de ese país. ¡Imagínate! El énfasis que Chile pone en las reformas educacionales es un aspecto importante para crear una sociedad más inclusiva. Y Chile está mucho más cerca de ello que la mayoría de los países de la región. Pero romper el tipo de redes informales del poder que mencionaba antes es algo mucho más difícil que cambiar el sistema electoral.

Engel: ¿Podrías dar algunos ejemplos de países que en las últimas décadas lograron la transición de instituciones extractivas a inclusivas?

Robinson: Brasil ha recorrido un largo camino desde el fin del régimen militar en 1985. En el libro señalamos cómo a fines de los años 70 se formó una amplia coalición opositora a los militares. Eso llevó al Presidente Fernando Henrique Cardoso, y después a los gobernantes del Partido de los Trabajadores, a poner en práctica un tipo de política muy distinto y a importantes transiciones institucionales. Se llevó a cabo una gran expansión de la educación, la pobreza e inequidad han bajado mucho, y Brasil tiene una industria que es competitiva a nivel mundial. Para mí las actuales manifestaciones son un efecto multiplicador saludable, muestran a la nueva clase media que ha emergido en los últimos 20 años y que está exigiendo un Estado más eficiente. Y para ser un poco más polémico, diría que lo que se ha visto en Bolivia en la última década podría ser el comienzo de una transición hacia instituciones más inclusivas. El MAS es un movimiento social complejo, pero tiene fuertes y amplias redes en la sociedad civil. Además, la emancipación de los indígenas que está ocurriendo es un prerrequisito para una sociedad más inclusiva en Bolivia. Hoy se puede tener a una indígena en el gabinete de ministros. Antes hubiese sido impensable. Eso es un gran cambio.

Engel: ¿Cómo suelen suceder estas transiciones? ¿Se trata de procesos radicales, del empuje de movimientos de base o de líderes que las decretan desde arriba? ¿Hay algo que los líderes de la sociedad puedan hacer para que no sean transiciones tan traumáticas?

Robinson: En el libro destacamos las transiciones radicales y traumáticas, como la “Revolución Gloriosa” en Gran Bretaña en 1688 o la Revolución Francesa que se inició en 1789. Pero la historia actual no se limita a reproducir la historia pasada. La transición brasileña no fue para nada traumática. Lo que sí enfatizamos en el libro es que las coaliciones amplias son un elemento importante en la transición hacia instituciones inclusivas. Y la mayoría de estas coaliciones nace desde la base social.

Engel: Es bueno saber que le has dedicado bastante tiempo a pensar en cómo tu teoría se aplica a Chile. En la conferencia que dictarás en el lanzamiento de Espacio Público te enfocarás precisamente en nuestro país. Pero en el libro mismo se dedican pocas líneas al caso chileno.

Robinson: Algo que podríamos hacer y que no hicimos en la primera edición, es hablar en mayor detalle sobre las diferencias que existen entre los países latinoamericanos. Como dije antes, Chile es diferente y al mismo tiempo similar a sus vecinos en la región, y nuestra teoría provee un marco para entender ese fenómeno. Por ejemplo, ¿por qué Chile es más rico y menos violento que Colombia? Creo que en gran parte se debe a que tuvieron procesos de formación de Estado muy distintos. En Chile el Estado puede proveer bienes básicos, tales como leyes y orden público, y es capaz de asignar las rentas de sus recursos naturales en una dirección socialmente deseable. El Estado colombiano, en cambio, ni siquiera es capaz de construir una buena carretera entre Bogotá y Medellín, sus dos principales ciudades. Si uno va a la costa Caribe existen tierras increíblemente fértiles, pero son trabajadas por campesinos que cultivan el maíz y la yuca para su propia subsistencia. Esto porque nadie ha definido bien ni ha asegurado los derechos de propiedad. También pienso que tenemos que hablar más del siglo 20 latinoamericano y explicar cómo modelos de política económica como la industrialización basada en sustitución de importaciones son parte de procesos trayectoria-dependientes en el desarrollo de la región. También tenemos una hipótesis para explicar por qué el crecimiento en Chile se aceleró a partir de 1985. El efecto dual de Allende y Pinochet rompió con el poder de algunas –no todas— elites extractivas, o al menos les arrebató algunos de sus instrumentos.

Engel: ¿Estás diciendo, por ejemplo, que el éxito chileno en la agroindustria fue posible gracias a una combinación de la reforma agraria en los años 60 y la liberalización de mercados de los 80?

Robinson: Exactamente. Hay quienes le otorgan a Pinochet el mérito por haber terminado con sectores económicos ineficientes. Pero no veo cómo este dinamismo en el sector agrícola que Chile ha experimentado en los últimos 30 años pudo haber ocurrido si Allende y Frei no hubieran disuelto a gran parte de la elite extractiva del sector rural. El cambio en la curva de crecimiento necesitaba de estos dos tipos de políticas.

Engel: ¿Cuáles son las elites extractivas que aún son poderosas en Chile?

Robinson: Diría que aquellas que están en el núcleo de las redes sociales a las que me refería antes. Estas elites dominan la política y la economía. Por cierto, ¿sabías que la bolsa de comercio chilena tiene el nivel de concentración de la propiedad más alto del mundo?

El año del descontento

Engel: Los recientes sucesos en Egipto muestran que el optimismo de muchos analistas respecto a la Primavera Árabe fue anticipado. Desde la perspectiva de la tesis de tu libro, ¿cómo analizarías estos eventos? ¿hay algo que los líderes egipcios, o los líderes en general, puedan hacer para contribuir a mejores resultados? ¿o las fuerzas de la historia son simplemente demasiado arrolladoras?

Robinson: Para que un país transite de la pobreza a la riqueza necesita también hacer una transición desde instituciones extractivas a instituciones inclusivas. Como existen poderosos intereses en torno a las instituciones extractivas, esta transición muchas veces es impulsada por el conflicto y acciones colectivas masivas como las que pudimos observar en la Primavera Árabe. Sin embargo, estos conflictos muchas veces no llevan a instituciones inclusivas, sino que a la “ley de hierro de la oligarquía”, en el sentido que la antigua elite, los Mubarak de Egipto, es reemplazada por una elite nueva y los cambios que se realizan a las instituciones extractivas son sólo superficiales. Creo que es este escenario el que ha impulsado las recientes manifestaciones en Egipto. Mucha gente comenzó a temer que había permutado la dictadura de Mubarak por la de los Hermanos Musulmanes. Creo que aún hay razones para ser optimista, porque todavía subsiste el potencial para cambio y para crear una sociedad más inclusiva, pero ello requiere en estos momentos de un liderazgo claro. Como mencioné antes, las transiciones ocurren cuando se forman grandes coaliciones que se oponen a las instituciones extractivas. Hubo esperanzas de que una coalición de ese tipo se había formado a comienzos de 2011, pero después se resquebrajó un poco. Lo importante es que se vuelvan a poner de pie, pese a todo lo sucedido en el último año. Los ahora victoriosos liberales tienen que encontrar maneras de entenderse con los Hermanos Musulmanes y los Salafis, porque no puede haber una sociedad inclusiva en Egipto sin ellos.

Engel: ¿Y cómo calzan en esta ecuación los militares de Egipto, que han sido los que más se han beneficiado de las instituciones extractivas? ¿No son un desafío central en esta transición de instituciones extractivas a inclusivas?

Robinson: Así es. Una parte de la transición hacia instituciones inclusivas requiere que los civiles de Egipto obtengan el control de las fuerzas armadas. No es un proceso fácil, como lo saben casi todos en América Latina.

Engel: El año 2011 no sólo será recordado por los inesperados cambios de regímenes en el mundo árabe, sino también por protestas masivas en más de 20 países, manifestaciones de una magnitud como no se habían visto desde los años 60. ¿Cómo interpretas ese “año del descontento”?

Robinson: Mi impresión es que las protestas son las repercusiones de la “Gran Recesión”. Muchos interpretan que la causa principal que originó la recesión se puede ubicar en instituciones extractivas, incluso en Estados Unidos. Hay una creciente preocupación por el aumento de la desigualdad en Estados Unidos. En países del sur de Europa, como Grecia y España, la gente protesta contra el recorte fiscal y las consecuencias económicas de la recesión. En nuestro libro estos países se consideran sociedades exitosas e inclusivas, pero incluso en este tipo de sociedades siguen subsistiendo elementos de instituciones extractivas.

Así que el “año del descontento” fue definitivamente un año de protestas en contra de los elementos extractivos de la sociedad. Y me parece que eso es muy saludable.