Por Jorge Higinio Maldonado [1]
A pesar de la importante reducción en la pobreza extrema en el mundo, aún persiste una importante proporción de hogares en esta condición, especialmente en las zonas rurales de países en desarrollo. El Modelo Graduación ha sido identificado como una de las diferentes alternativas para combatir este fenómeno, que ha surgido gracias a la evolución de experiencias previas de BRAC, el CGAP (Consultative Group to Assist the Poor) y la Fundación Ford, y que se ha constatado como una alternativa viable para mejorar varias dimensiones de la pobreza extrema (Banerjee et al., 2015 – Science, 348 (6236). doi:10.1126/science.1260799).
Específicamente, en Paraguay, ante la necesidad de reducir los niveles de pobreza y la brecha existente entre zonas rurales y urbanas, se diseña el programa Sembrando Oportunidades Familia por Familia (SOF), inspirado en el Modelo Graduación. Esta intervención es un esfuerzo del gobierno Paraguayo en el marco del Programa Nacional de Reducción de Pobreza Extrema Sembrando Oportunidades, que busca estrategias novedosas para la reducción de la pobreza en zonas rurales.
Ante esta iniciativa y la de otros países de la región, la Plataforma de Evaluación y Aprendizaje del Programa Graduación en América Latina surge como un esfuerzo dirigido por el Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico (CEDE) de la Facultad de Economía en la Universidad de los Andes para desarrollar la evaluación de impacto de programas de graduación implementados por gobiernos en América Latina, incluido el caso de SOF (www.plataformagraduacionla.info).
La intervención de SOF tuvo el objetivo de potenciar las ideas de negocio fortaleciendo los activos humanos y productivos de los participantes y de esta manera fomentar el empoderamiento de los hogares en desarrollo de sus actividades productivas. Este programa, inspirado en el modelo de graduación, aplicó siete componentes, cinco de ellos típicos de este esquema de intervención: 1) apoyo al consumo, 2) promoción del ahorro, 3) transferencia de activos, 4) entrenamiento en habilidades para la vida y 5) acompañamiento técnico; complementados con otros dos componentes particulares del caso paraguayo: alianzas público privadas para facilitar la producción y comercialización de productos agrícolas, y ferias de intercambio comunitario.
La evaluación del programa SOF incluyó dos tipos de ejercicios: una evaluación de impacto y una evaluación de resultados. La evaluación de impacto permite identificar el efecto generado directamente por SOF (efecto causal), mientras la evaluación de resultados proporciona información sobre los cambios que tuvieron los participantes durante la intervención, sin que se pueda atribuir el cambio observado exclusivamente a la misma. En términos prácticos, en una evaluación de impacto se realiza una comparación entre el grupo de personas que recibieron el programa (tratados) y un grupo de personas que no lo recibieron pero que son muy similares a los que sí recibieron la atención (controles). Idealmente, se recoge información de los dos grupos antes del inicio de la intervención y una vez esta ha finalizado para realizar dicha comparación. En la evaluación de resultados se comparan únicamente los individuos que recibieron la intervención antes y después de que termina el programa.
Para implementar estos ejercicios se recogieron 502 encuestas de línea base de los participantes del programa entre mayo y junio de 2016, y 1.005 encuestas de línea final de participantes y no participantes entre octubre y noviembre de 2017. Para la evaluación de impacto se implementó una metodología por variables instrumentales que implicó la comparación entre controles (286) y tratados (719). La evaluación de resultados se llevó a cabo a través de la comparación de 427 hogares encuestados tanto en la línea base como en la línea final.
Los participantes de SOF, de acuerdo a la línea base, se caracterizan por ser en su mayoría mujeres (88,8%) y tener edades promedio entre los 40 y 41 años. El rol que desempeñan dentro de sus hogares es, en su mayoría, el de jefes de hogar, con una proporción del 58%. Los hogares están conformados en promedio por más de 6 personas y con respecto al nivel educativo del participante SOF, solo el 4% alcanzó a completar la educación secundaria. En concordancia con los objetivos del programa se encuentra que el 98% de los atendidos son pobres extremos y que la pobreza multidimensional está presente en el 75% de los hogares participantes.
La evaluación mira diferentes dimensiones como variables de respuesta al programa: pobreza (monetaria y multidimensional), ingreso, consumo, activos, ahorros, seguridad alimentaria, actividad productiva y variables sicológicas, como percepción de bienestar, aspiraciones, expectativas y empoderamiento.
En la siguiente figura se presenta un resumen de los efectos identificados para variables seleccionadas, tanto desde el punto de vista de la evaluación de impacto (EI1) como de la evaluación de resultados (ER).
Los resultados de los dos ejercicios de evaluación sugieren que el programa generó efectos positivos en términos de reducción de la pobreza por línea de pobreza en 8,6 puntos porcentuales de acuerdo a la evaluación de impacto. De acuerdo a la evaluación de resultados, el 13,7 por ciento de los participantes migraron a mejores condiciones en términos de la línea de pobreza.
En términos de la pobreza extrema, de acuerdo a la evaluación de resultados, los participantes redujeron sus niveles de pobreza extrema monetaria en 5,4 puntos porcentuales, aunque la evaluación de impacto sugiere que no hubo cambios significativos en este indicador. Este contraste en los resultados por metodología de evaluación sugiere que los hogares que recibieron la intervención mejoraron en el tiempo sus condiciones de vida, pero también nos dice que los hogares no intervenidos igualmente mejoraron sus condiciones en el mismo periodo. Esto podría explicarse bien sea porque los hogares que no recibieron SOF pudieron recibir otras intervenciones que mejoraron sus condiciones o porque el programa SOF puede haber llegado de manera indirecta a los hogares no tratados. Es decir, es posible que se hayan generado spillovers sobre los hogares no intervenidos y que se haya activado un multiplicador de efecto territorial, que generó beneficios no solo a los participantes del programa.
Los cambios en las condiciones de pobreza se pueden asociar a cambios en variables determinantes de la pobreza en el largo plazo como el ahorro y la adquisición de activos. En particular, se evidenció un incremento en la implementación de prácticas de ahorro de los hogares, principalmente a través de la conformación de grupos de ahorro (ahorro informal). A ello se suma la mayor tenencia de activos al final de la intervención. La principal contribución a este cambio positivo se relaciona con el incremento en la tenencia de animales (ej. cerdos, caballos y aves de corral) e infraestructura productiva. Junto con estos cambios de comportamiento en los hogares, también se observaron efectos positivos en la dedicación diaria a trabajar de los participantes: en promedio, incrementaron en casi una hora diaria el tiempo dedicado a esta actividad. Estos resultados se relacionarían con el fomento al emprendimiento del programa SOF y pueden ser uno de los elementos principales que explica los aumentos en los ingresos del participante. Concretamente, hubo una mejora en el ingreso diario de 0,71 USDppa por cuenta de las actividades laborales de los participantes. Por su parte, los ingresos provenientes de actividades agropecuarias incrementan en 0,15 USDppa para cada miembro del hogar.
De manera consistente y complementaria, se encontró un efecto positivo en las variables de tipo subjetivo evaluadas. La percepción de bienestar de los participantes mejoró, lo que indica que estos al final de la intervención consideraban que se encontraban en mejores condiciones, y este efecto se mantiene incluso en la evaluación de impacto. Esto se refleja en reducciones en las brechas de expectativas a 2 y 5 años (con respecto a donde creen que van a llegar), significativas en la evaluación de resultados, aunque no en la evaluación de impacto.
Aunado a estos resultados, es posible pensar en la sostenibilidad de los cambios observados en el largo plazo, de acuerdo al empoderamiento de los hogares en sus actividades generadoras de ingreso. Si se entiende el empoderamiento como la capacidad o libertad de la persona para tomar decisiones de manera efectiva, los cambios de comportamiento relacionados con las inversiones productivas, la generación de ahorro y la mayor dedicación a trabajar, permitirían intuir que se fomentó el empoderamiento de los hogares en la esfera productiva. En ese sentido, el programa podría haber ayudado a reducir las restricciones tanto externas como internas de los participantes.
Los resultados observados son consistentes con los ejercicios llevados a cabo en otros países a través de metodologías experimentales (ver Banerjee et al., 2015), y sugieren que el enfoque graduación brinda una alternativa interesante a los gobiernos en su búsqueda por reducir la pobreza extrema en sus países con un enfoque basado en mejoramiento de capacidades de una forma integral.
Finalmente, la comparación entre los efectos estimados a través de la evaluación de impacto y aquellos de la evaluación de resultados pone en evidencia la complementariedad en el análisis que proporcionan los dos ejercicios y la necesidad de combinar diferentes técnicas de análisis a la hora de contabilizar y entender los efectos generados por un programa en sus beneficiarios. Por un lado, es esencial el análisis cuantitativo, pero por otro, el análisis cualitativo se constituye en una herramienta fundamental a la hora de entender los cambios de comportamiento observados, dada la contextualización de los resultados que proporciona.
[1] Profesor asociado, Facultad de Economía, Universidad de los Andes. Email: jmaldona@uniandes.edu.co. El trabajo completo de donde se obtiene esta nota fue desarrollado conjuntamente con Viviana León Jurado, Laura Isabel Villa y John Alexander Gómez.
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