En este artículo se presentan algunas reflexiones acerca de los retos del manejo de política económica en el Perú en el contexto actual de transición hacia un nuevo equilibro de largo plazo. Este contexto está caracterizado por precios de commodities más bajos (en la primera mitad del 2016, estos se situaron 22% por debajo del promedio del quinquenio anterior), menores influjos de capital ligados a la inversión minera y, probablemente, una menor tasa de crecimiento potencial de la economía que aquella que prevaleció durante el súper ciclo de los commodities (2004-2012). La discusión se organiza en torno al énfasis que algunos ponen en el manejo de la política macroeconómica y la estabilización del gasto agregado, en contraposición a la visión de otros que enfatizan la importancia de centrarse en el lado de la oferta. Y recurriendo a los anglicismos que proliferan en los escritos de economía, se pude decir que este es un debate entre demand-siders y supply-siders.
Keynes y los demand-siders
La revolución keynesiana transformó la forma en que los economistas conceptualizamos el funcionamiento de la economía y el rol que le asignamos a la política macroeconómica. En los ochenta años que han pasado desde la publicación de la “Teoría General” de Keynes, han prevalecido en la profesión importantes diferencias ideológicas sobre el rol del Estado en la economía y sobre la conveniencia o no del activismo fiscal y monetario. Sin embargo, es indudable que el manejo de la política macroeconómica ha estado dominado por consideraciones de demanda y centrado en el corto plazo.
La atención ha estado centrada en el manejo de la política fiscal y monetaria, y su interrelación con el gasto agregado. Típicamente, el manejo de la política fiscal (impuestos y gasto público) y de la política monetaria (dinero, tasas de interés o tipo de cambio) ha estado guiado por los objetivos de (i) estabilizar el PBI alrededor de su nivel potencial, (ii) controlar la inflación, y (iii) asegurar que el déficit fiscal y el desequilibrio en la cuenta corriente de la balanza de pagos no sólo sean financiables en el corto plazo sino sostenibles en el largo plazo.
La verdad es que los demand-siders, tal vez influenciados por el famoso –y usualmente sacado fuera de contexto– dictamen de que “en el largo plazo todos estaremos muertos”, descuidaron el largo plazo. Incluso los menos responsables se olvidaron de las restricciones presupuestales intertemporales, llevando a crisis de sobre endeudamiento y a moratorias mucho más frecuentes que las que parecerían haber anticipado los mercados. Muchos de estos economistas consideran que la tasa de crecimiento potencial de la economía es una variable exógena, poco influenciable en el corto plazo, por lo que de forma natural descuidaron aquellas políticas que podían influenciar en los determinantes del crecimiento a largo plazo. En pocas palabras, las consideraciones de oferta fueron dejadas de lado o llevadas a un segundo plano por los demand-siders.
La contra revolución[2]: el supply-side economics
En contraposición, los economistas que prefieren enfocarse en los problemas detrás de la oferta usualmente dudan de la potencialidad o efectividad real de las políticas de demanda. Sin duda, este es el bando más conservador de la profesión, donde se prefieren las reglas y la predictibilidad a la discrecionalidad de los burócratas. Muchos supply-siders desconfían de la burocracia y temen que políticas discrecionales terminen generando ruido, incrementando la incertidumbre y perjudicando la inversión privada. Antes que enfocarse en las fallas de mercado, resaltan las fallas de gobierno y el enorme potencial de la intervención estatal en la economía para destruir valor y reducir el crecimiento. En vez de focalizarse en el gasto agregado, enfatizan la composición del gasto y cómo esta puede afectar el crecimiento de largo plazo. Su atención se centra en el funcionamiento de los mercados y en la estructura de incentivos que determina el comportamiento de los individuos y de las empresas.
Generalmente, los supply-siders consideran que la intervención gubernamental puede trabar la iniciativa privada y que los impuestos desincentivan el trabajo, la acumulación de capital y el crecimiento. Es más, muchos cuestionan la eficacia de los programas gubernamentales, financiados con los impuestos que se le extrae al sector privado. En efecto, desde su punto de vista, la eficacia de la burocracia –muchas veces sujeta a una estructura perversa de incentivos– está condenada a ser mucho menor que la de los agentes privados motivados por el afán de lucro.
Su creencia apasionada en la “mano invisible” del mercado –expuesta por primera vez por Adam Smith hace 240 años– se hace visible en sus escritos y propuestas. Y, ante la evidencia de importantes fallas de mercado, señalan que las fallas de gobierno son mucho peores, que “la lavada termina costando más que la camisa”. Enfatizan que hay que tener mucho cuidado con los reguladores, pues sus intereses pueden diferir de los de la sociedad y no es inusual que terminen desnaturalizando su rol y entorpeciendo la actividad privada. Las llamadas a la desregulación son frecuentes y existe consenso en que la actividad empresarial del Estado en la economía esta confinada a un rol subsidiario. Y prefieren el uso de fondos públicos para subsidiar a empresas privadas para que acometan proyectos que de otra manera no desarrollarían a la opción de tener empresas públicas desarrollando estos proyectos.
En materia de política impositiva, la posición de los supply-siders ha sido caricaturizada en la denominada “curva de Laffer”: una parábola invertida en un plano que relaciona la recaudación fiscal en el eje vertical con la tasa de impuestos en el eje horizontal. Según este economista, a partir de cierto nivel, aumentos en las tasas de impuestos reducen la actividad económica y reducen recaudación fiscal. A pesar de no ser más que una hipótesis fácil de entender pero sin sustento empírico, sirvió de “caballito de batalla” de los supply-siders en los Estados Unidos bajo Reagan. Los resultados de la reducción de impuestos y el incremento en el gasto público de aquel periodo fueron desastrosos: el déficit fiscal se disparó y la deuda pública explosionó. Pero debería ser evidente que el énfasis en el lado de la oferta es mucho más que la curiosidad teórica planteada por Arthur Laffer (que en la práctica nos enseñó que las propuestas económicas simples y bien expuestas pueden terminar siendo muy peligrosas, y que los políticos conservadores pueden distar mucho de ser fiscalmente prudentes o conservadores).
¿Y el manejo de la política económica en el Perú?
Es ampliamente conocido que nuestras dos décadas perdidas, los setenta y los ochenta, se perdieron sobre todo por el mal manejo de la política económica. Si bien el contexto externo, la naturaleza y la actividad terrorista no ayudaron en los años ochenta; el descalabro macroeconómico y la hiperinflación fueron “hechos en casa”. El manejo de la política económica de estas décadas no hizo caso de consideraciones tradicionales de demanda ni de oferta. Las crisis fueron recurrentes y crecientes, llevándonos a la hiperinflación y al desplome del ingreso per cápita.
Frente al descalabro económico que nos dejó los años ochenta, en los noventa se recreó una economía de mercado. La estabilización macroeconómica, la reducción de la intervención del Estado en la economía, la liberalización de los mercados y la reintegración del Perú a la economía mundial fueron cambios trascendentales que se iniciaron en la primera mitad de los noventa. En este periodo de renacimiento de la economía peruana se combinaron políticas de demanda y de oferta, se necesitaba de ambas y de tiempo. Tratar de reformar la economía solo con políticas de demanda o de oferta hubiese sido como tratar de cortar una tela gruesa con una tijera de un solo brazo, es decir, muy ineficiente y difícil.
Sin embargo, a partir de la segunda mitad de los noventa el énfasis en las políticas de oferta perdió momento. Desde entonces la atención se centró básicamente en consideraciones de demanda. A fines de esa década fuimos afectados por shocks adversos (crisis asiática, moratoria rusa y Fenómeno de El Niño) y por la crisis política pero se persistió con un manejo macroeconómico prudente. Con los gobiernos que se sucedieron en los primeros quince años del siglo XXI, el énfasis en el manejo de políticas de demanda no fue alterado; tal vez la excepción más importante fue la firma de acuerdos de libre comercio que tuvieron el efecto de anclar políticas, reducir incertidumbre, ampliar mercados y fomentar inversión. El gran cambio vino dado por un shock externo, esta vez favorable y relativamente duradero: el súper ciclo de los commodities.
Ahora que el súper ciclo se desvaneció, lo cual constituiría según algunos el shock externo más fuerte de las últimas décadas, es necesario repensar qué vamos a hacer con el manejo de la política económica. El momento es adecuado, pues estamos al comienzo de un nuevo gobierno, somos conscientes que la economía se desaceleró de manera significativa y que de no ser por el incremento de la producción de algunos pocos proyectos mineros, estaríamos creciendo a menos del 2.5%. De hecho, el crecimiento de la demanda interna se ha situado ligeramente por debajo del 2.0% en los últimos cuatro trimestres.
El nuevo Gobierno: ¿supply-sider?
Es interesante notar que, frente a la situación heredada, el nuevo ministro de economía, Alfredo Thorne, viene presentando una visión distinta a la del manejo tradicional de demanda que hemos tenido en los últimos veinte años. Y esto es, en principio, saludable pues no podemos esperar resultados diferentes si seguimos haciendo más de lo mismo. En pleno debate electoral dejó sentada su visión:
«(..) Hoy se van a discutir dos modelos económicos muy distintos: Uno, el del Fujimorismo, que le da la espalda al pueblo, que propone un Estado más grande, […], un Estado que no ha llegado a tu casa. El otro, el de PPK, que plantea que tú seas lo principal, mejorar tu economía, generar tres millones de empleos; ellos quieren subirte los impuestos, que pagues más para financiar sus programas; nosotros hemos propuesto que pagues menos impuestos (…)»
¿Supply-sider? ¿conservadurismo económico? Parecería que sí. El énfasis puesto por el nuevo presidente en la reducción de impuestos se complementó con otros anuncios relacionados al lado de la oferta, como fomentar la formalización del empleo y las empresas, destrabar grandes proyectos de inversión privada, combatir la corrupción y fortalecer la inversión en infraestructura. Enfatizar temas de oferta no es una mala idea en las actuales circunstancias. Si queremos recuperar tasas de crecimiento superiores al 6% anual en un contexto de menores precios de exportación, será necesario liberalizar mercados, promover inversión privada, desregular allí donde la regulación se ha convertido en mera traba burocrática, mejorar la provisión de bienes y servicios públicos, y fortalecer el capital humano, entre otras acciones. Todo ello debería contribuir a mejoras sostenidas en la productividad de los factores, lo cual por definición es una preocupación del lado de la oferta.
Sin embargo, los anuncios y la discusión pública han girado mucho en torno a la propuesta de reducir el IGV (lo que en todas partes se conoce como IVA). Según sus propulsores, esta medida promovería fuertemente la formalización del empleo y las empresas, de manera que el crecimiento en el número de los que pagan impuestos compensaría la reducción de la tasa y, al final, subiría la recaudación fiscal. Sin duda, esta proposición suena a la hipótesis de Laffer y por ello causa alarma entre muchos economistas que ya están preocupados por el creciente déficit fiscal. Al margen de si la reducción del IGV es una medida de demanda (aumenta el ingreso disponible de los consumidores) o de oferta (incentiva a los ofertantes a producir más o a los informales a acceder a la formalidad), no es claro que esta sea una buena idea en las actuales circunstancias fiscales.
En cualquier caso, la oposición ya anunció que no aprobará la reducción del IGV. Y, por su parte el gobierno anunció que revertiría la reducción programada en la tasa del impuesto a la renta que fue aprobada hace dos años por el gobierno de Humala. Al contrastar lo ofrecido con lo que está sucediendo no puedo sino pensar en la famosa frase de George Bush padre: «Read my lips, no new taxes […]» (quien ya elegido presidente no tuvo más remedio que subir los impuestos para enfrentar el déficit heredado de Reagan). Parece ser que la revelada sensatez fiscal del nuevo ministro ha primado sobre las ofertas ideológicas de la campaña. Y como economista no puedo decir nada menos que “¡enhorabuena!”. Tal como señalé en un artículo reciente: «¡Entre reversión y oposición parece que las cuentas fiscales están a buen recaudo y que Laffer es solo un espectro del pasado!».
El énfasis del gobierno de PPK en el lado de la oferta es saludable y, de plasmarse en nuevas políticas y normas legales, podría terminar con cerca de veinte años de desdén por esta problemática. Sin duda, es necesario desregular y destrabar proyectos de inversión como ha anunciado el presidente, pero esto no es suficiente. Para formalizar el empleo y modernizar las empresas, resulta indispensable flexibilizar el mercado de trabajo, pero sobre este tema se ha dicho muy poco. El rotundo fracaso político del gobierno de Humala en su intento por flexibilizar el empleo juvenil (la tristemente famosa “ley pulpín”) constituye un nefasto antecedente, pues la gran mayoría de políticos que hoy detentan el poder, ya sea en el Ejecutivo o en el Legislativo, fueron corresponsables de este retroceso.
Asimismo, es indispensable mejorar la provisión de servicios públicos; necesitamos reformar al Estado, modificar de manera sustancial la estructura de incentivos que condiciona el comportamiento de los burócratas y que ha convertido a muchos de ellos en no tomadores de decisiones. Hay que combatir la corrupción pero no paralizar a la burocracia, que bajo la actual estructura de incentivos ha terminado convirtiéndose en un lastre para el sector privado. Y aquí el rol de la Contraloría tiene que ser redefinido, pues el Contralor General ha devenido en un Trabador Mariscal… Otra área que merece atención inmediata es la de infraestructura. Este campo es uno en que las preocupaciones de los demand-siders convergen con las de los supply-siders. Fomentar la buena inversión pública, donde la corrupción y los intereses políticos subalternos no reduzcan su eficiencia, es un tremendo reto. Enfrentarlo con éxito requerirá acompañar y asesorar a los gobiernos subnacionales (que concentran dos terceras partes de la inversión estatal) en sus procesos de toma de decisiones.
En el actual contexto, poner más énfasis en la oferta que en la demanda parece una decisión sensata. Por el lado de la demanda, la política fiscal y la monetaria tienen poco margen de maniobra. El déficit fiscal heredado ya es alto y aunque tal vez pueda elevarse temporalmente en función a programas acotados y temporales de inversión pública, no hay mucho espacio para la expansión. La política monetaria por su parte difícilmente podrá asumir un rol muy expansivo, pues la inflación recién ha retornado al rango meta del banco central, el tipo de cambio se ha elevado en los meses recientes y no hay mucho espacio para reducir la tasa de referencia cuando se espera que la Reserva Federal de los Estados Unidos suba la suya en los próximos meses.
Se hace necesario pues concentrar los esfuerzos en el lado de la oferta. Si los grandes retos que existen en este campo se acometen con prudencia pero con firmeza, entonces es previsible que la renovada confianza que hoy prevalece en el mundo empresarial perdure en el tiempo y que el crecimiento económico se dinamice de manera sostenida. No queda sino desearle buena suerte a nuestros supply-siders con revelada sensatez fiscal y recomendarles tender los puentes necesarios a las otras fuerzas políticas para poder acometer los grandes retos que tenemos en el lado de la oferta en el Perú.
[1] Profesor de la Universidad del Pacífico.
[2] A comienzos de los años setenta, Harry Johnson utilizó el término “contra revolución” para referirse a las tesis monetaristas.
