Por primera vez en nuestra accidentada historia republicana, un presidente electo asume el gobierno, marcando cuatro sucesiones democráticas ininterrumpidas. Estamos frente a un evento que refleja la enorme madurez alcanzada por nuestro sistema político luego del quiebre autoritario de la década antepasada; pero también frente al inicio de un periodo de potenciales tensiones y enfrentamientos institucionales. El éxito de este gobierno dependerá en buena medida de cómo aborde la nueva administración de Pedro Pablo Kuczynski estos complejos y urgentes desafíos.
A diferencia de sus predecesores que gestionaron “gobiernos unificados” y tuvieron la ventaja de controlar de forma directa o a través de coaliciones el legislativo, a PPK le corresponderá administrar un “gobierno dividido”, a partir de la contraposición de dos poderes del Estado controlados por agrupaciones políticas distintas y enfrentadas.
Más que constituir un resultado inevitable del régimen presidencialista vigente, esta situación se desprende directamente de las reglas electorales, las mismas que permitieron transformar la pluralidad electoral alcanzada por Fuerza Popular (un tercio del padrón electoral) en abrumadora mayoría congresal (73 de 130 representantes).
Si a ello se añade el hecho de que el fujimorismo ha sumado a su primera mesa directiva la participación de la cuarta y quinta fuerza política (APP y Apra) estamos frente a una situación inédita de control calificado del Congreso. De esta forma, la oposición tendría suficientes votos (2/3 de los curules) para aprobar modificaciones constitucionales, elegir al defensor del pueblo, y hacer lo propio con los miembros del Tribunal Constitucional. Nunca antes un presidente había tenido que convivir con un alineamiento tan marcadamente adverso en su relacionamiento con el segundo poder del Estado.
Algunos antecedentes
Esta configuración de fuerzas del ejecutivo y legislativo, y su potencial implícito para la parálisis y confrontación, nos remiten al debate acerca del carácter supuestamente inestable de los regímenes presidencialistas como el peruano. Estos diseños institucionales, adoptados en América Latina y en buena parte de las nuevas democracias surgidas después de la tercera oleada democratizadora de los años 70, han sido modelados en función de la arquitectura institucional norteamericana, más preocupada por instituir sistemas de pesos y contrapesos, a fin de evitar la concentración y abuso de poder por parte del ejecutivo.
A inicio de la década de los 90, el politólogo Juan Linz, desarrolló un análisis amplio de los riesgos y peligros de los regímenes presidencialistas y sus implicancias para la estabilidad de las democracias incipientes, que habían preferido adoptar ese esquema antes que el modelo parlamentario. Con posterioridad, muchos otros académicos se sumaron a la discusión y distintas investigaciones arrojaron más luces sobre los principales problemas del presidencialismo, poniendo de relieve su mayor fragilidad y menor longevidad. A partir de la revisión cuidadosa de series estadísticas, Przeworski et al. mostraron que las democracias presidencialistas son tres veces más proclives que las parlamentarias a experimentar rupturas institucionales, conclusión refrendada por varios estudios posteriores.
Son varios los problemas del presidencialismo. Uno de los más importantes tiene que ver con el hecho de que el mandatario puede ser electo con una minoría de los votos, situación que puede desembocar en un déficit de legitimidad (algo que se busca resolver a través del uso de la segunda vuelta o ballotage). Como Arturo Valenzuela ha señalado, los sistemas presidencialistas tienden a generar “dobles minorías”: ejecutivos apoyados por una pluralidad del electorado, que apenas alcanzan minorías parlamentarias. El caso de nuestras elecciones más recientes ilustra muy bien el último punto.
Otro de los desafíos del presidencialismo pasa por la inflexibilidad del sistema para remover al mandatario electo por un periodo de tiempo fijo, independientemente del nivel de respaldo que pueda alcanzar. Esto último no ocurre con el Primer Ministro, fácilmente removible sin alterar la gobernabilidad en los sistemas parlamentarios. En estos últimos casos, las mayorías congresales enfrentan incentivos poderosos para relevar a los líderes impopulares a fin de mantener su vigencia electoral. Ello ocurre sin que se precipiten crisis institucionales.
Finalmente, y a mi entender la situación más complicada en el contexto peruano, cuando dos partidos distintos controlan el Ejecutivo y el Congreso, podemos estar ante un conflicto de legitimidad de difícil resolución. Frente a este tipo de enfrentamientos, la agenda del Ejecutivo puede quedar trabada por la activa oposición de la mayoría congresal, empeñada en impulsar una agenda distinta o más preocupada por el minar al Presidente. De igual modo, la acción legislativa congresal podría verse frenada por los vetos ejercidos desde la presidencia.
Bajo esquemas presidencialistas, el sistema político no está equipado para resolver los impases institucionales que puedan surgir a partir del reclamo dual de legitimidad. En algunos casos las cortes y, específicamente el Tribunal Constitucional, pueden entrar a dirimir, pero su injerencia se circunscribe a conflictos muy puntuales. En atención a esta circunstancia, varios analistas han alertado sobre las posibles consecuencias de esta dinámica de enfrentamiento en nuestro país, usando como ejemplo los quiebres democráticos del 68 y el 92 —ambos en situaciones en las que el partido de gobierno mantenía una representación minoritaria en el Congreso y ambos estaban enfrentado en torno a la agenda legislativa.
Razones para el optimismo
Tomando en cuenta el desempeño de las democracias latinoamericanas desde la transición, la evidencia acumulada demuestra que los sistemas presidencialistas multipartidarios no tienen porque resultar especialmente inestables o disfuncionales (Pereira & Melo, 2012). Ciertamente, hemos tenido algunos casos de deslices autoritarios y otras rupturas del ordenamiento constitucional, así como la adopción de prácticas iliberales de parte de presidentes democráticamente electos. Sin embargo, el consenso general es que, a pesar de esos accidentes, vivimos en un continente democrático (a excepción de Cuba).
Los críticos del presidencialismo se apresuraron a emitir sus juicios sobre las perspectivas inciertas de las democracias emergentes bajo este tipo de sistemas, asumiendo que estos inevitablemente desembocarían en entrampes y enfrentamientos inmanejables. En general, estos analistas no lograron anticipar la compleja y sutil dinámica de negociaciones y coaliciones entre distintos grupos partidarios que permitieron arribar a consensos y convivencias en las democracias presidencialistas, incluyendo aquéllas donde la norma fue ver presidentes sin mayorías parlamentarias.
En el Perú, desde nuestra más reciente transición democrática, ninguno de los partidos que ganaron las elecciones contaron con mayorías congresales absolutas, sin que por ello hallamos sufrido entrampes o bloqueos. Tanto Toledo como García lograron negociar mayorías relativas, variables y temáticas. Durante el actual periodo de gobierno, Humala tampoco alcanzó una mayoría de curules, pero logró una convivencia fluida con el legislativo, a pesar de haber perdido su bancada la condición de primera mayoría desde el 2014 por efecto de la defección de parte importante de sus congresistas.
Entrando a un terreno inexplorado
La situación actual que se inauguró este 28 de Julio plantea nuevos retos y nos lleva hacia un territorio inexplorado. No deja de resultar irónico que la última vez que un partido de gobierno alcanzó la tercera minoría en el Congreso se dio durante el primer gobierno de Alberto Fujimori en 1990. Es igualmente interesante acotar que tampoco tengamos registros históricos de un Ejecutivo que haya enfrentado a un partido opositor mayoritario en el legislativo. Este último dato resulta vital y le confiere al arreglo actual la condición de un sistema cuasi “bipartidista” (un solo partido en el gobierno y otro sin necesidad de coaliciones controlando el Congreso).
Curiosamente, el potencial de entrampamientos y enfrentamientos en una situación de “gobierno dividido” como la que enfrenta PPK se ve acentuado por la incorporación en nuestro sistema político de elementos de control propios de regímenes parlamentarios. El primero de estos es el voto de investidura, que fuerza al Presidente del Consejo de Ministros a concurrir con el gabinete al Congreso para explicar y debatir la política general del gobierno, y someterse a su voto aprobatorio. De no obtenerlo, el gabinete en pleno deberá renunciar. De igual manera, el Congreso puede interpelar a un ministro, para lo cual hacen falta apenas un tercio del número de representantes hábiles. Así mismo, la Constitución Política establece la facultad congresal de censurar al Consejo de Ministros en pleno o cualquier ministro en particular.
Los mecanismos antes referidos también incluyen el control parlamentario de las facultades extraordinarias que la Constitución le otorga al Ejecutivo. Así, el Congreso puede modificar o derogar los decretos de urgencia emitidos por el Presidente de la República en materia económica y financiera. Ocurre lo mismo con los decretos legislativos que el Presidente emita al amparo de las facultades extraordinarias que para tal fin le confiera el legislativo. Sobre este último punto, estamos frente a un mecanismo de cooperación entre los dos poderes del Estado con una frondosa historia de utilización (poco menos de 200 decretos legislativos emitidos por el ejecutivo desde el 2000).
En el pasado, tanto en situaciones de “gobierno mayoritario” como frente a coaliciones legislativas opositoras (los últimos dos años de Humala), estos mecanismos de control parlamentario no han contribuido a exacerbar la conflictividad en las relaciones con el Ejecutivo. De hecho, no tenemos ningún gabinete cuya investidura haya sido rechazada por el parlamento, y solo contamos con dos votos de censura emitidos desde la transición democrática más reciente, el primero contra Fernando Rospigliosi durante el Gobierno del Presidente Toledo y el segundo contra la Premier Ana Jara durante el gobierno del Presidente Humala.
El rechazo de la investidura, el uso de la censura y las interpelaciones indiscriminadas podrían convertirse en moneda corriente de las relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo en este nuevo entorno político. Pero inclusive en dicho escenario, hay limitaciones importantes que tienen que ver con las facultades que la propia Constitución Política pone en manos del Ejecutivo para protegerse de los excesos del Congreso. Me estoy refiriendo a la posibilidad que este último retiene para disolver al Legislativo si dos de sus ministros o gabinetes son censurados.
Lo que nos espera
Felizmente, son varios los factores que en estas circunstancias pueden facilitar la gobernabilidad. El más importante de ellos es la escasa distancia ideológica que separa a PPK de FP, situación que facilita la articulación de acuerdos básicos en torno a temas clave. No se trata únicamente de coincidencias programáticas generales, sino que los legisladores promedio de ambos grupos comparten posturas parecidas sobre temas vitales en materia de políticas públicas. De hecho, la cercanía se ve ilustrada por el hecho de que algunos de los congresistas más prominentes incorporados a FP fueron parte de la bancada parlamentaria antecesora de PPK.
Ambos grupos políticos se han pronunciado sobre la importancia de avanzar con un shock de infraestructura, aumentar la inversión, desburocratizar el aparato público y fortalecer las capacidades locales. En la misma línea, los dos han priorizado la lucha contra la inseguridad, proponiendo mejoras en las condiciones de trabajo de la Policía y el endurecimiento de penas. Además, hay amplias coincidencias en lo que atañe al fortalecimiento de la Contraloría para promover el combate contra la corrupción. Las coincidencias en los temas educativos también son grandes.
El cálculo político, asimismo, abona en favor de la gobernabilidad. Para mantener su vigencia electoral, el fujimorismo no puede proyectar la imagen de ser un partido obstruccionista y cerrado a los acuerdos. Interpretar que tiene un mandato de sus electores para desempeñarse como grupo cerradamente opositor resultaría equivoco. En el extremo, la intransigencia de FP podría llevarla a asumir la corresponsabilidad frente a cualquier traspié en la gestión de PPK. Más importante aún, cerrarse al diálogo y asumir actitudes extremas no haría más que reforzar en la percepción pública el legado autoritario del que FP necesita distanciarse, a fin de mantener vivas sus expectativas electorales. De hecho, muchos atribuyen el descalabro de FP la semana previa a las elecciones precisamente a la inhabilidad para controlar esos impulsos.
De otra parte, el éxito de PPK en la negociación de su agenda legislativa con FP dependerá en buena medida de la moneda de cambio que utilice en esas tratativas políticas. Así, la posibilidad de destrabar y ejecutar importantes proyectos de infraestructura regional y local se puede convertir en una palanca importante para generar apoyo entre algunas facciones del fujimorismo. No olvidemos que apenas 23 de los 73 representantes de FP son militantes del partido, el mismo que tiene entre sus representantes congresales a importantes líderes de movimientos regionales.
En ese sentido, va a resultar difícil que con una bancada tan numerosa y diversa, el liderazgo de FP pueda mantener la disciplina que ha mostrado en el pasado, más aún si fuese a asumir un papel de oposición cerrada. Si nos atenemos a lo que ha sido la experiencia política de las dos últimas décadas, la tradición de transfuguismo en el Legislativo podría también transformar dramáticamente la correlación de fuerzas al interior de este poder del Estado.
Conclusiones
Como consecuencia de los resultados del último proceso electoral, durante el próximo lustro el Perú deberá navegar por un territorio ignoto. Nunca como hoy habíamos tenido un Presidente enfrentado a un Congreso controlado por un partido opositor, con la capacidad de forjar súper-mayorías. La existencia de mecanismos de control parlamentario que en el pasado no habían generado tensiones, en estas circunstancias podrían terminar exacerbando los conflictos entre ambos poderes del Estado.
No obstante, existen circunstancias mitigantes que podrían contribuir enormemente a diluir tensiones y fomentar la gobernabilidad. El más importante de estos factores guarda relación con la cercanía ideológica entre ambos grupos, lo que en principio debiera abonar en favor de un acuerdo básico en torno a la agenda legislativa común para el próximo lustro. De igual modo, no podemos perder de vista que a fin de enfrentar exitosamente próximos procesos electorales, FP deberá tener especial cuidado en no aparecer como una agrupación política obstruccionista, so riesgo de hacerse co-responsable de los fracasos que pudieran imputársele al gobierno.
En esta coyuntura, el principal desafío de PPK y su gobierno será el de tender puentes y tratar de refaccionar su dañada relación con FP. Solo así podrá asegurar la gobernabilidad y avanzar en la agenda de reformas que el país tanto necesita para retomar la senda del crecimiento acelerado. Si bien los primeros gestos del Presidente del Consejo de Ministros apuntan en la dirección correcta, resta por verse cuál será la actitud del fujimorismo en el Congreso, si la del obstruccionismo o la de oposición constructiva.
Bibliografía
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