@MelendezMarcela
Durante el segundo semestre de 2015 acompañé a la Cámara Colombiana de Infraestructura en la realización de un trabajo con un objetivo ambicioso: tratar de entender a fondo cómo funciona la contratación pública en Colombia y, a partir de ese aprendizaje, identificar las direcciones de ajuste necesarias para asegurar que los recursos públicos se empleen de la manera más efectiva en la provisión de bienes y servicios.
La idea de que muchos de los recursos públicos se filtran en direcciones indeseables por cuenta de la corrupción es compartida por muchos colombianos. Qué tanto hay de realidad en eso es aún una pregunta sin respuesta, pero dos cosas son ciertas: la percepción sobre la transparencia en la contratación es en general muy mala y la evidencia disponible no es suficiente para contradecir esa mala percepción.
El ejercicio realizado se concentró en la contratación pública en el sector de la infraestructura de transporte y realmente comprende dos ejercicios independientes hermanos. El primero fue un modulo sobre transparencia en la contratación en una encuesta de percepción respondida por 248 constructores, 112 consultores y 30 concesionarios del sector. El segundo fue un análisis de los procesos de contratación realizados por los gobiernos sub-nacionales -departamentales y municipales- en 2014, que fue posible gracias a la información pública del Sistema Electrónico de Contratación Pública (SECOP) a partir de la cual se construyó una base de datos invaluable. Esta base de datos incluyó también la información de los procesos de contratación adelantados por la Aeronáutica Civil (Aerocivil) y el Instituto Nacional de Vías (Invías) con la idea de contrastar la lógica de la contratación de entidades contratantes del orden nacional con la de los gobiernos sub-nacionales, y se incluyó también la información de los procesos de contratación de las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) y de los Sistemas de Transporte Masivo de las ciudades. El análisis en esencia dejó por fuera los contratos de concesión, en cabeza de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), pero incluyó por lo demás el 100% de la contratación pública en este sector durante un año completo.
A continuación esbozo algunos de los hallazgos más interesantes de estos ejercicios, como abrebocas a un debate prioritario que debe emprenderse en Colombia.
Sobre la percepción:
- La percepción generalizada es de poca transparencia en la contratación pública y es peor acerca de la contratación de los gobiernos sub-nacionales. Solo el 34% de los encuestados considera que los procesos de contratación pública del nivel nacional son transparentes; los porcentajes son de 19% y 14% para los niveles departamental y municipal, respectivamente.
- La precepción sobre la transparencia de los procesos de contratación está inversamente relacionada con el tamaño de las empresas. Los microempresarios tienen sistemáticamente la peor percepción.
- Dar regalos o dinero a un funcionario público a cambio de un contrato o un servicio se percibe como una práctica generalizada. Más de 40% de los encuestados considera que lo es. Entre los microempresarios, este porcentaje es de 60%.
- La percepción de los concesionarios es en promedio mucho mejor que la de constructores y consultores. La impresión es que cada cual habla del baile según le va en él.
- Los encuestados señalan el soborno como un porcentaje del valor del contrato como el más frecuente. El porcentaje señalado en promedio es de 13% del valor del contrato para los procesos de contratación del nivel nacional, y es más alto para los del nivel departamental y aún más alto para los del nivel municipal. Los microempresarios sistemáticamente creen que los porcentajes son más altos.
- Cerca de la mitad de los encuestados opina que los procesos de contratación se dan sin suficiente competencia y que usualmente culminan con un solo proponente habilitado para competir. La mayoría piensa que esto obedece a que los pliegos están dirigidos. Para los concesionarios pesa más como explicación que los requisitos habilitantes no corresponden a la realidad de la industria o que los proyectos están mal estructurados y eso espanta a los competidores. La percepción de que los pliegos están dirigidos está inversamente relacionada con el tamaño de la empresa y lo opuesto ocurre con la percepción acerca de los requisitos habilitantes.
- Las empresas encuestadas identifican como solución a la poca transparencia en la contratación, en primer lugar, sancionar los comportamientos corruptos de manera eficaz. En segundo lugar, estandarizar los procesos y los pliegos de contratación.
Sobre la evidencia:
- En 2014 se adjudicaron 11,141 contratos por valor de 10,4 billones de pesos. En valor, la contratación de los gobiernos sub-nacionales representa el 65% de estos recursos. El 81% de los contratos adjudicados en número corresponde a gobiernos municipales
- En 2014, solo el 5% de los procesos de contratación fue de estudios. Un 1% adicional involucra la contratación simultánea de estudios, obras de construcción y obras de mantenimiento. Estos contratos representan el 1% y el 20% de la contratación en valor respectivamente. Estos datos sugieren que en Colombia se construye con una inversión mínima en estudios.[1]
- La contratos se concentran en pocas manos. En 2014, el 50% de los contratos fue adjudicado a contratistas que obtuvieron al menos otro contrato el mismo año. El 20% de los contratistas obtuvo 4 contratos o más.
- La percepción de que los procesos de contratación ocurren con un bajo nivel de competencia es confirmada por los datos. Sin incluir en los conteos los procesos de contratación directa, sólo 20.4% del total de los procesos de contratación cuenta con más de un oferente al inicio, y sin incluir en los conteos ni los procesos de contratación directa ni los de mínima cuantía -que por la forma en que opera la modalidad, terminan por definición con un solo oferente habilitado-, sólo 11.1% del total de los procesos de contratación cuenta con más de un oferente habilitado para competir.
- Los procesos de contratación con mayores niveles de competencia al momento de apertura son los de Bogotá D.C., Aerocivil y el Invías. En el caso de Bogotá, el buen resultado refleja en esencia los altos niveles de competencia con que abren los procesos de contratación del IDU. Los procesos de contratación menos competidos al inicio son los de los gobiernos municipales. La proporción de procesos de contratación con más de un oferente habilitado también varía entre entidades contratantes. Por ejemplo, es de 37.3% en el caso de los gobiernos departamentales, y de solo 8.2% en el de los gobiernos municipales.
- Los procesos de contratación que abren con un solo oferente, si llegan materializarse en un contrato, culminan por definición con un solo oferente habilitado. En este caso, la ausencia de competidores puede estar asociada con las exigencias de los requisitos habilitantes, pero puede tener también otras explicaciones, como el tamaño de los contratos que pueden ser un desincentivo a la participación de jugadores de alcance nacional cuando son muy pequeños. En el caso de los procesos de contratación que abren con más de un oferente, pero resultan en un solo oferente habilitado, la ausencia de competidores está directamente asociada con las exigencias de los requisitos habilitantes. En esta categoría caen 32% de los procesos que al inicio tienen más de un competidor. La proporción es más alta, de 53%, en el caso de los gobiernos municipales, y también en las contrataciones de las CAR (de 40%) y en las contrataciones de los Sistemas de Transporte Masivo (de 38%).
- No hay una modalidad de contratación que resulte sistemáticamente en procesos de contratación más competidos.
¿Qué concluir?
En primer lugar, que la percepción sobre la transparencia en la contratación es malísima y lo es en particular en el caso de los gobiernos municipales. Aún si la mala percepción no tiene fundamento y lo que hay son gobiernos locales bien intencionados intentando promover la competencia en mercados que por sus características no son atractivos para que lleguen a ellos muchos competidores, la reforma es urgente, porque no conviene a nadie la mala percepción y menos si es injustificada.
En segundo lugar, que, si la percepción está afectada por la experiencia individual como en general ocurre, las microempresas deben estar quedándose por fuera de la contratación pública de infraestructura de transporte de los gobiernos sub-nacionales a pesar de todos los esfuerzos normativos por evitar que esto ocurra.
En tercer lugar, que en Colombia prevalece la contratación directa a pesar de las diversas modalidades de contratación que se han inventado en la normatividad con el ánimo de asegurar la adjudicación en un contexto de competencia y que esto es así, en esencia, por dos razones: el tamaño de la mayoría de los mercados, insuficiente para atraer competidores, y el mal diseño –bien o mal intencionado- de los requisitos habilitantes que determinan entre cuantos jugadores se da la competencia.
En cuarto lugar, que en Colombia el afán político se materializa en la contratación de obras sin estudios previos, con costos potenciales inmensos.
La reforma deseable tendría que ofrecer solución por lo menos a estos cuatro problemas. Los resultados piden a gritos que se avance en la estandarización de los procesos de contratación a lo largo del territorio nacional y se invierta en la construcción de capacidad al nivel de los gobiernos sub-nacionales. Incluso si lo segundo no ocurre a la velocidad ideal, estandarizar los requisitos habilitantes exigibles y los procesos de calificación sería ya un gran paso para ordenar la contratación pública, eliminar barreras innecesarias a la entrada, y dar una señal de transparencia al mercado. Otra cosa que sugieren los resultados es que Colombia debe simplificar los procesos de contratación, porque no está ganando nada con la proliferación de modalidades de contratación y en cambio la complejidad contribuye a restar transparencia a los procesos. Parte de esa simplificación es sincerar que en muchos mercados es imposible la competencia y que debe permitirse la contratación directa, con tarifas estandarizadas de modo que se limite la discrecionalidad de los contratantes y contratistas que deban recurrir a esta modalidad. Finalmente, el país debe reevaluar el beneficio de “ahorrar” en estudios y obligarse a asignar presupuestos suficientes para que los costos de las obras se dimensionen adecuadamente antes de proceder a contratarlas.
[1] Aunque la temporalidad de los estudios y las obras no tiene que coincidir en el tiempo, la sospecha es que estos porcentajes no cambian de un año a otro. Esto es algo que se podrá confirmar con la información correspondiente a la contratación de 2015.
