Por Fabio Sánchez-Torres[2]
Introducción
Actualmente, cerca del 55% de la población total vive en áreas urbanas (Ritchie & Roser, 2018) y se proyecta que esta cifra aumente al 60% para el 2030 (UN-Habitat, 2020). A pesar de lo anterior, cada vez existen mayores dificultades para conseguir una vivienda urbana. Los potenciales compradores de vivienda tienen que ahorrar en promedio más de cinco (5) veces su ingreso anual para poder adquirir una vivienda en el mercado, mientras que los arrendatarios alrededor del mundo deben destinar alrededor de un cuarto de su ingreso mensual para pagar la renta (UN-Habitat, 2020). Por tanto, estas dificultades obligan a gran parte de la población urbana a residir en viviendas hacinadas e inseguras, construidas con materias inestables y sin acceso a servicios de acueducto, alcantarillado y energía eléctrica, que están ubicadas en periferias urbanas que carecen de infraestructura vial, con una baja provisión de bienes y servicios públicos y alejadas de los principales centros de empleo. Se estima que cerca de 1.6 billones de personas (cerca del 20% de la población mundial) viven en este tipo de viviendas inadecuadas (Chamie, 2017).
Las investigaciones sobre los impactos de los programas de vivienda se han enfocado en Estados Unidos, especialmente Moving To Opportunities (Kling, Liberman y Katz, 2005; o las reubicaciones tras las demoliciones de proyectos de vivienda pública (Jacob, 2004), dado que los procesos de selección de estos programas (mediante loterías) permiten realizar evaluaciones causales de los mismos. No obstante existe ya una vasta literatura en la actualidad para los países en desarrollo.
Descripción del rograma y estrategia de evaluación
Para solucionar estos problemas, muchos países en desarrollo se han enfocado en construir proyectos de vivienda pública a gran escala para mejorar las condiciones de vida de esta población vulnerable (Buckley, Kallergis, & Wainer, 2016). No obstante, se conoce relativamente poco sobre los efectos de estas intervenciones sobre las condiciones sociales, económicas y de habitabilidad de los hogares beneficiarios. Por tanto, eate artículo presenta evidencia sobre el impacto de uno de estos programas -el Programa Vivienda Gratuita (en adelante, PVG)-, sobre las condiciones de vida, de bienestar y de habitabilidad de los hogares beneficiados. Este programa colombiano inició en 2012 con el propósito de otorgar una solución de vivienda nueva urbana completamente gratuita a los hogares más vulnerables del país, específicamente a hogares en situación de desplazamiento forzado, víctimas de desastres naturales o ubicados en zonas de alto riesgo y hogares en situación de pobreza extrema. Estos hogares, por su condición de extrema vulnerabilidad, no pueden acceder al sistema financiero formal ni tampoco tienen la capacidad de ahorro suficiente para poder adquirir una vivienda propia.
Su ejecución se dividió en dos fases: en la primera se construyeron 103.051 viviendas y en la segunda se entregaron de 30.000 viviendas adicionales. De este modo, el programa ha beneficiado a mas de 130.000 hogares y es el tercer programa de vivienda más importante en número de beneficiarios en todo el país. Este artículo resume únicamente los impactos encontrados en la primera fase del PVG ya que las evaluaciones de programas de vivienda requieren un periodo de tiempo suficientemente largo para capturar los impactos de éstos sobre las variables de resultado, especialmente en variables de movimiento lento como el mercado laboral o la educación (Gruber, Jensen, & Kleven, 2021).
Adicionalmente, es importante resaltar que el PVG no solo contempló la construcción de viviendas, sino también la realización de obras de infraestructura urbana, la provisión de servicios complementarios alrededor de las viviendas y la implementación de una estrategia de acompañamiento social a los hogares beneficiarios, teniendo en cuenta que los proyectos de vivienda generalmente fueron construidos en predios localizados en suelo de expansión urbana de los municipios. Estas políticas se diseñaron con el objetivo de facilitar el proceso de reubicación de los hogares y garantizar que éstos decidan permanecer en los proyectos de vivienda.
El proceso de selección de beneficiarios en este programa cuenta con dos (2) modalidades: selección directa o selección mediante sorteo. La primera modalidad ocurrió cuando el número de hogares era inferior o igual a los cupos de vivienda disponibles en un proyecto y la segunda se realiza cuando el número de hogares es superior a los cupos de vivienda disponibles. De acuerdo con la información suministrada por el Ministerio de Vivienda (en adelante, MVCT), el 61,95% de los beneficiarios fueron seleccionados directamente y el 38,05% fueron elegidos mediante sorteos de vivienda. A partir de lo anterior, este artículo presenta los efectos del programa encontrados a partir del experimento natural provisto por los sorteos de vivienda en las condiciones de vida, de bienestar y de habitabilidad de los hogares beneficiados. Los sorteos generan una selección aleatoria de los subsidios de vivienda, de manera que ser beneficiario no depende de las características intrínsecas de los participantes.
Para la investigacion se utilizó la información correspondiente a 76.231 participantes (28.297 ganadores y 47.934 perdedores) que participaron en 349 sorteos de vivienda para 225 proyectos de vivienda ubicados en 191 municipios del país. En este punto, es importante subrayar que 27.792 hogares ganadores de sorteos de vivienda (el 98,22% del total) efectivamente fueron escriturados con una vivienda gratuita, así que el impacto de ganar el sorteo es muy similar al impacto de recibir una vivienda gratuita. La anterior información se cruza con los registros administrativos del Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (Sisbén III y IV), en su tercera y cuarta versión, con el objetivo de conocer las condiciones sociales, económicas y de habitabilidad de los hogares participantes de los sorteos de vivienda antes y después de su realización.
A modo de complemento, se realizaron a cabo una encuesta de hogares a 2.563 participantes de los sorteos (1.264 a beneficiarios y 1.299 a no beneficiarios), que abordó temas como las características de las viviendas, características sociodemográficas de los miembros del hogar, indicadores de educación, salud y trabajo, gastos del hogar, acceso a productos y servicios financieros, capital social y bienestar subjetivo.
Impactos del programa
Los impactos principales se dividen en dos (2) tipos: impactos de primer orden, los cuales son consecuencia directa del cambio de vivienda, e impactos de orden superior, los cuales son generados a consecuencia de la existencia de los impactos de primer orden. Entre los primeros, se pueden encontrar los cambios en el déficit habitacional de vivienda o en el entorno de los hogares beneficiarios, mientras que entre los segundos se pueden encontrar los impactos en las condiciones laborales o en los patrones de gastos y ahorros de los beneficiarios.
En primer lugar, se encuentra que la mayoría de los beneficiarios del PVG (entre el 76,93% al 96,03% del total) manifiestan residir actualmente en la vivienda asignada en el marco del programa. Por otro lado, los resultados señalan que el programa cumple con su objetivo en la reducción del déficit habitacional de vivienda. Al respecto se estima que los hogares ganadores de los sorteos de vivienda tienen una probabilidad menor de habitar en una vivienda con déficit habitacional en 44,91%. De manera complementaria, también se encuentra que los hogares beneficiarios poseen una menor probabilidad de habitar en una vivienda con déficit cuantitativo (-45,49%) y cualitativo de vivienda (-48,70%).
Asimismo, se encuentra también que los hogares ganadores de los sorteos de vivienda viven relativamente más cerca al centro de las ciudades. Relacionado con lo anterior, residen en entornos con una mayor provisión de bienes públicos y más cerca a una variedad de servicios complementarios como paraderos o estaciones de transporte público, colegios, universidades, jardines infantiles, hospitales, supermercados, tiendas o plazas de mercado, estaciones de policía, farmacias, parques, bancos e iglesias. Por otro lado, viven en barrios con menos casos reportados de crímenes comunes como homicidios, hurtos a personas, hurtos a viviendas y lesiones personales a comparación de los perdedores de los sorteos de vivienda. Al respecto, es importante resaltar que estos hogares poseen bajas percepciones de seguridad en su entorno, por problemas de convivencia y la presencia de pandillas y lugares de expendio de estupefacientes al interior de los proyectos de vivienda.
Pasando a los impactos de orden superior, los resultados de este trabajo señalan una mejora de las condiciones laborales de las personas pertenecientes a los hogares beneficiarios del PVG. En este sentido, se estima que los participantes ganadores de los sorteos tienen una mayor probabilidad de encontrarse trabajando (en 3,14%) y estar buscando trabajado (en 12,73%), mientras que poseen una menor probabilidad de realizar oficios del hogar (en 6,5%) frente a los participantes perdedores de los sorteos. Estos resultados están explicados principalmente por el comportamiento de las mujeres beneficiarias. De manera análoga, se encuentra que los participantes ganadores de los sorteos poseen una probabilidad un 18,41% menor de trabajar en actividades relacionada con el sector primario de la economía y un 6,52% más de trabajar en actividades relacionadas con los otros sectores económicos. A diferencia de la variable anterior, estos resultados están explicados principalmente por el comportamiento de los hombres beneficiarios. Por último, se estima que los jefes de hogar beneficiarios del PVG (tanto hombres como mujeres) tienen más ingresos totales y laborales (30% mas altos).
Dado los impactos anteriores, el programa también generó una recomposición de la estructura de gastos de los hogares beneficiarios. Se observa una disminución casi total del gasto en arrendamiento (cercana al 95%), a la vez que un aumento en otros rubros de gasto como alimentación (3,25%), salud (8,76%), educación (26,11%), servicios públicos (116,84%), transporte (90,22%), telefonía celular (10,19%) y otros (34,83%). Adicionalmente, los hogares beneficiarios tienen una probabilidad mayor de poseer bienes durables (como neveras, lavadores, computadores y motos), siendo mayor este efecto en hogares con jefatura femenina, con respecto a la masculina. Por último, también se encuentra que los beneficiarios del programa ahorran más, tanto en el margen extensivo como en el intensivo.
El principal mecanismo que permite explicar estos impactos de orden superior radica en que los hogares beneficiarios se relocalizaron en lugares con un acceso más fácil al resto de la ciudad, así como residir en entornos con mayor presencia de bienes públicos y servicios complementarios, y por ende vivir en zonas con mayores niveles de actividad económica. Estas ventajas asociadas a las nuevas ubicaciones les permitieron a los beneficiarios del programa mitigar los costos de la relocalización, así como acceder a mejores oportunidades en los mercados laborales locales.
Así, la evaluación del programa de vivienda gratuita presenta evidencia sobre un programa de vivienda (con relocalización) en un país en desarrollo en donde la mayoría de los beneficiarios aún residen en los proyectos de vivienda y a su vez genera impactos positivos significativos sobre las condiciones laborales de los beneficiarios en el mediano plazo. En este sentido, una aproximación tipo big-push (como el PVG) puede ser efectiva para lograr que los hogares más vulnerables puedan salir de estas trampas de pobreza y aprovechen las oportunidades laborales ofrecidas por las ciudades. Adicionalmente, presenta las condiciones mediante las cuales los hogares beneficiarios no tengan incentivos a abandonar las viviendas y decidan reubicarse nuevamente en viviendas de inferior calidad.
Estos resultados ponen de relieve la importancia capital de proveer servicios complementarios en los proyectos de vivienda, como obras públicas y de infraestructura social, para mejorar el entorno de los hogares beneficiarios, reducir los impactos negativos de la relocalización de los hogares y así garantizar su permanencia en los proyectos de vivienda. Precisamente, esta es la principal diferencia entre el PVG y otros programas de vivienda similares en países en desarrollo. En los otros programas de vivienda, se construyen proyectos de vivienda alejados del centro de la ciudad, con pobre infraestructura vial y poca provisión de bienes y servicios complementarios. Por tanto, se genera una desconexión espacial entre la ubicación de las viviendas y la ubicación de las oportunidades de empleo, así que se aumentan los costos de búsqueda y en consecuencia se disminuye la participación laboral (Picarelli, 2019).
Referencias
Buckley, R., Kallergis, A., & Wainer, L. (2016). The emergence of large-scale housing programs: Beyond a public finance perspective. Habitat International, 199-209.
Chamie, J. (13 de Julio de 2017). As Cities Grow, So Do the Numbers of Homeless. YaleGlobal Online.
Jacob, B. A. (2004). Public Housing, Housing Vouchers, and Student Achievement: Evidence from Public Housing Demolitions in Chicago. American Economic Review, 233-258.
Kling, J. R., Ludwig, J., & Katz, L. F. (2005). Neighborhood Effects on Crime for Female and Male Youth: Evidence from a Randomized Housing Voucher Experiment. Quarterly Journal of Economics, 87–130.
Ritchie, H., & Roser, M. (2018). Urbanization. Obtenido de Our World in Data: https://ourworldindata.org/urbanization
UN-Habitat. (2020). World Cities Report 2020: The Value of Sustainable Urbanization. Obtenido de https://unhabitat.org/sites/default/files/2020/10/wcr_2020_report.pdf
[1]Este artículo se benefició de la información y los resultados de la evaluación de impacto realizada por la Unión Temporal CNC-Uniandes Vivienda para el DNP (Contrato 672-2019). El informe final y los datos de la encuesta se pueden consultar en https://anda.dnp.gov.co/index.php/catalog/126 La expresión “un nuevo comienzo” corresponde a una beneficiaria del programa al indagarse sobre su percepción del mismo. El documento de trabajo se puede consultar en https://repositorio.uniandes.edu.co/handle/1992/56981#:~:text=Este%20programa%20es%20una%20iniciativa,seleccionados%20mediante%20sorteos%20de%20vivienda. Fue escrito junto con Adriana Camacho, Profesora Asociada, Facultad de Economía, Universidad de los Andes, correo electrónico: adcamach@uniandes.edu.co y Jorge Enrique Caputo, Investigador Junior Universidad de los Andes, correo electrónico: je.caputo10@uniandes.edu.co
[2] Profesor Titular, Facultad de Economía, Universidad de los Andes, correo electrónico: fasanche@uniandes.edu.co
