Por Ana María Ibáñez, María Adelaida Ortega y Marisol Rodríguez-Chatruc (BID); Sandra Rozo (University of Southern California); y Andrés Moya (Universidad de los Andes)
Esta entrada resume los resultados de la evaluación de impacto del Permiso Especial de Permanencia (PEP-III o PEP-RAMV) para migrantes venezolanos irregulares. El programa logró su objetivo primordial: más formalización y acceso a servicios públicos y privados por parte de los migrantes en Colombia. Además, el PEP-III trajo consigo efectos positivos en la calidad del empleo, el bienestar, y la integración a la sociedad de los migrantes incluso a la luz de la pandemia del Covid-19. No obstante, los resultados también indican problemas en el registro e implementación del programa y barreras en al acceso a distintos servicios privados y del Estado a los que los migrantes tienen derecho. Estos resultados tienen implicaciones para el diseño e implementación del Estatuto Temporal de Protección el cual pretende regularizar la situación migratoria de más de 1 millón de migrantes venezolanos en Colombia.
El pasado 1ero de marzo, el Estado Colombiano decretó el Estatuto Temporal de Protección (ETP) para migrantes venezolanos. El ETP busca ampliar la protección de los derechos a los más de 1.7 millones de migrantes que se encuentran en el país, y especialmente para alrededor de un millón de migrantes que para finales de 2020 se encontraban en condición de migración irregular. El ETP reemplaza a los Permisos Especiales de Permanencia (PEP) (fases I-III) que se establecieron desde 2017 con vigencias de 2 años y que, con excepción del PEP-III (o PEP-RAMV), dejaron por fuera a los migrantes indocumentados o irregulares, quienes son también los migrantes más vulnerables. A partir de la promulgación del estatuto, los migrantes venezolanos podrán regularizar su residencia en Colombia por una vigencia de 10 años y acceder a distintos beneficios entre los cuales se encuentran el documento de identificación, el permiso de trabajo en el mercado laboral formal y el acceso a los distintos servicios del Estado.
La promulgación del ETP y de los PEP es un hito sin precedentes en un país como Colombia que históricamente ha cerrado sus fronteras a la migración. Este documento de la Presidencia de la República ilustra la gestión del Estado Colombiano en respuesta a los desafíos de la migración venezolana y a las necesidades de los migrantes.
No obstante, el anuncio sobre el ETP generó discusiones sobre la conveniencia de esta medida aludiendo a la necesidad de proteger a los trabajadores colombianos y a poner un límite a la demanda por servicios del Estado que la medida trae consigo el ETP. De acuerdo con los análisis del Barómetro de Xenofobia, durante la alocución presidencial sobre el ETP se observó un aumento de 2.579% en los mensajes en redes sociales a favor de la integración, pero también un aumento de 1.552% en mensajes xenófobos; mensajes que, entre otros, aludían a imaginarios sobre los impactos de la migración en el crimen, la inseguridad, el desempleo y en la capacidad del Estado de proveer servicios. Resaltamos acá los imaginarios porque estas percepciones no coinciden ni con las cifras ni con los análisis sobre los impactos de la migración venezolana y, por el contrario, están más explicadas por sesgos comportamentales y por prejuicios. En este hilo de Twitter, Leonardo Bonilla del Banco de la República resume los resultados de distintas investigaciones sobre la migración venezolana en Colombia y que en gran medida refutan estos imaginarios.
Los programas de regularización y las amnistías en general no solo no tienen estos efectos negativos, sino que, por el contrario, tienen beneficios positivos pues permiten identificar a los migrantes, diseñar políticas de atención e integración y pueden potenciar efectos positivos sobre desarrollo económico en el largo plazo en la medida en la que los migrantes se integran y aportan a la sociedad a través de la demanda de bienes y servicios y el pago de impuestos, por sólo dar dos ejemplos. La literatura está llena de ejemplos sobre los beneficios de las migraciones incluyendo un artículo sobre el impacto en el corto plazo de la derogación de las restricciones a la migración en Suiza que se publicó recientemente en el American Economic Review y otro artículo reciente sobre los efectos de largo plazo de la migración europea a Estados Unidos entre 1850 y 1920 publicado en el Review of Economic Studies.
No obstante, la posibilidad de que el ETP permita alcanzar estos resultados positivos depende en gran medida de la efectividad del proceso de registro y de la superación de distintas barreras y obstáculos que afectan el registro de los migrantes y el acceso efectivo de los migrantes al mercado de trabajo, a los servicios del Estado y a la sociedad en general. Para contribuir en este sentido, con Ana María Ibáñez, Marisol Rodríguez-Chatruc y María Adelaida Ortega (del Banco Interamericano de Desarrollo) y Sandra Rozo (de la Universidad del Sur de California), y en alianza con IPA, estamos adelantando un estudio para identificar el impacto del PEP-III en el bienestar de los migrantes y dar luces sobre los distintos mecanismos a través de los cuales estos permisos contribuyen a la calidad de vida de los migrantes y de las barreras y obstáculos que se presentan en la práctica.
Además de dar luces que permitan afinar los procesos del ETP, el PEPIII es interesante porque se implementó en 2018 para cobijar a los migrantes irregulares, quienes no habían sido elegibles para los PEP I y II pues no contaban con los documentos migratorios necesarios. En este sentido, podemos analizar el impacto del permiso especial sobre los migrantes más vulnerables. Además, el PEP-III se implementó de manera sorpresiva después de la implementación del Registro Administrativo a Migrantes Venezolanos, que se llevó a cabo entre el 6 de abril y el 8 de junio de 2018 y en el cual se registraron 442 mil migrantes. El RAMV se implementó como un esfuerzo para identificar y dimensionar el fenómeno de la migración irregular y se adelantó sin la intención explícita o implícita de ofrecer beneficios futuros. No obstante, en las últimas semanas del mandato del presidente Juan Manuel Santos, se introdujo el PEP-III a todos los migrantes que se habían registrado en el RAMV sin otro requisito más que contar con un documento de identificación venezolano y no contar con antecedentes penales. Entre agosto 2 y diciembre 21 de 2018 y se registraron 281.803 migrantes en el PEP-III; es decir, el 64% de los migrantes que se habían registrado en el RAMV.
La forma en la que se implementó el PEP-III, además, facilita la identificación del impacto causal del permiso ya que la implementación sorpresiva del programa permite mitigar sesgos de anticipación y respuestas comportamentales que se presentan cuando los programas son anunciados con anticipación. Estos sesgos, han dificultado la evaluación de otros programas en la región como Patria Grande en Argentina o el programa de visas humanitarias a migrantes haitianos en Brasil. Por supuesto, el reto para la identificación es aislar los sesgos en la selección al RAMV y al PEP, así como el sesgo de asimilación que se presenta cuando se comparan hogares que migraron antes y después de la implementación del RAMV.
Similar a lo que se propone con el ETP, los beneficiarios del PEP-III pueden acceder a la oferta institucional en seguridad social en salud y en educación, al sector bancario y financiero y podían acceder al sector laboral formal. La Tabla 1 resume los beneficios del PEP-III en comparación con los beneficios o servicios a los que pueden acceder los demás migrantes.
Tabla 1. Beneficios del Permiso Especial de Permanencia
Para identificar el impacto del PEP-III, administramos una encuesta telefónica entre noviembre de 2020 y enero de 2021 a 3,215 migrantes en total, incluyendo 1,687 migrantes que contaban con el PEP y 1,528 migrantes irregulares que no estaban inscritos en el RAMV. La encuesta, de hecho, se había diseñado para realizarse en persona en el segundo trimestre de 2020 pero ante las restricciones ocasionadas por la pandemia, migramos a la encuesta telefónica con un cuestionario reducido que permitiera analizar las dimensiones principales en el bienestar de los migrantes y su situación frente al Covid-19. En este sentido, todos los resultados de la evaluación se deben analizar a la luz de la pandemia la cual mitigar impactos positivos que se habrían observado pre-pandemia. Los marcos muestrales para cada grupo se construyeron a partir de la base del RAMV, de las listas de organizaciones de migrantes y de referidos en grupo de migrantes registrados en el RAMV. La composición final de la muestra se puede observar en la Figura 1.
Figura 1. Muestra de hogares PEP-III e Irregulares
Los datos de la encuesta telefónica se complementan con datos cualitativos de entrevistas semiestructuradas que también se realizaron por teléfono a migrantes que residen en Barranquilla, Bogotá y Medellín, para dar mas luces sobre los procesos de registro en el RAMV y PEP, las razones que llevaron a que algunos migrantes no se inscribieran en estos registros y sobre los mecanismos detrás de los impactos, o ausencia de impactos del PEP-III. En este enlace se encuentra el resumen del informe cualitativo sobre el rol de las redes de apoyo y el impacto del PEP-III.
Para identificar el impacto del PEP-III sobre el bienestar de los migrantes irregulares, utilizamos dos estrategias econométricas. Primero, estimamos el Impacto Local Promedio del Tratamiento (Local Average Treatment Effect) instrumentando la recepción del PEP-III con el registro en el RAMV. Esta estrategia permite aislar el sesgo en la selección al PEP-III condicional a estar registrado en el RAMV pero no aísla dos sesgos importantes: (i) el sesgo de selección al RAMV que estaba ocasionado por selección de migrantes que estaban en Colombia al momento del RAMV pero que no se registraron; y (ii) el sesgo de asimilación que aparece porque los migrantes que se registraron en el RAMV y fueron elegibles para el PEP llevaban más tiempo en Colombia que los migrantes que llegaron después de la implementación del RAMV y no fueron elegibles para inscribirse en el PEP-III. Para mitigar el primer sesgo, nuestras estimaciones incluyen una serie de controles sobre el acceso a información y a redes de migrantes, entre otras características observables pre-migración, que están correlacionadas con la probabilidad de registrarse en el RAMV, de acuerdo con la información recogida en las entrevistas cualitativas. En la segunda estrategia, seguimos una estimación de Discontinuidad en la Regresión en la proximidad de la fecha límite para el registro en el RAMV lo cual permite aislar de manera más contundente el sesgo de selección al RAMV y el sesgo de asimilación. Para los efectos de esta entrada, vamos a reportar los resultados de la primera estrategia (el ITT), los cuales son consistentes con los resultados preliminares de la estrategia más rigurosa de Discontinuidad en la Regresión.
Los resultados, en general, indician impactos positivos y sustanciales sobre las vidas y la integración de los migrantes venezolanos irregulares que se registraron en el RAMV y que eran elegibles para el PEP-III.
Primero, observamos impactos positivos en la inserción en el mercado laboral (ver Figura 2). Por ejemplo, observamos que los migrantes que recibieron el PEP-III tienen una mayor probabilidad de tener un contrato de trabajo escrito (una diferencia de 23 puntos porcentuales) y tienen también un ingreso laboral mensual y un salario por hora 39 por ciento más alto que el de los migrantes irregulares que no están en el RAMV. Así mismo, los migrantes con el PEP-III reportan una mayor satisfacción con su empleo (diferencia de 7 puntos porcentuales). A pesar de estos resultados positivos, sólo el 12 por ciento de los migrantes del RAMV reportan tener un empleo formal, lo cual da algunas luces sobre el contexto de la pandemia en donde la tasa de desempleo nacional aumentó en más de 100 por ciento entre Junio de 2019 y Junio de 2020, pero también sobre las barreras al acceso al mercado laboral formal para los migrantes venezolanos.
Figura 2. Impactos en Empleo e Ingresos
En efecto, la información cualitativa indica que el acceso a mercados laborales formales se ha visto restringido por: (i) la dificultad para convalidar los estudios universitarios hechos en Venezuela; (ii) requisitos ien algunos procesos de selección que van más allá de lo que establece el decreto del PEP (por ejemplo, pedir un pasaporte válido); (iii) la discriminación de empleadores; y (iv) las barreras impuestas por algunos bancos para la apertura de cuentas, que tampoco reconocían el PEP como documento válido. Estas barreras se evidenciaron también para migrantes que decidieron tener sus propios emprendimientos
Por estas razones, la mayoría de migrantes indocumentados, aunque en menor medida aquellos en el PEP-III, reportaron que se vieron obligados aceptar trabajos que no se ajustan a su experiencia laboral o a ni a sus capacidades, y trabajos en los que se remunera por debajo de colombianos lo cual genera sentimiento de frustración y desesperación. Por esto, se han creado dos imaginarios entre las personas migrantes: Primero, que el PEP no genera mayor impacto en la situación laboral y, segundo, que los venezolanos que tienen otros PEP diferentes al otorgado por el RAMV tienen más oportunidades. Volvemos de nuevo al tema de las percepciones.
Cuando analizamos otras dimensiones del bienestar de los migrantes, encontramos que, en comparación con los migrantes irregulares, los beneficiarios del PEP-III también tienen mayores niveles de consumo anual per cápita, menores síntomas de ansiedad o depresión críticos y menores niveles de inseguridad alimentaria tanto antes como después de la pandemia (ver Figura 3). Antes de la pandemia, el PEP-III redujo el nivel de inseguridad alimentaria en 7.8 puntos porcentuales y, aunque los niveles de inseguridad alimentaria aumentaron para los migrantes con el PEP a raíz de la pandemia, lo hicieron en menor medida que para los hogares irregulares.
Figura 3. Impactos del PEP-III en el bienestar de los hogares.
Estos impactos en el bienestar de los migrantes están posiblemente explicados por los resultados positivos en el mercado laboral, pero también porque el PEP-III facilitó el acceso a distintos servicios del Estado como el Sisbén, régimen subsidiado, servicios de salud, y transferencias del Estado las cuales seguramente fueron instrumentales para mitigar los impactos negativos de la pandemia (ver Figura 4). Este es un resultado importante pues permite dimensionar cómo la pandemia puso a prueba los compromisos globales para proteger a los refugiados y desplazados forzados, quienes en muchos contextos fueron invisibilizados por la misma y no fueron incluidos en los programas de transferencias, y cómo el PEP-III se convirtió en un mecanismo efectivo de inclusión y protección para los migrantes venezolanos en Colombia.
Figura 4. Impactos del PEP-III en acceso a servicios del Estado
Un último resultado que quisiéramos resaltar es el impacto del PEP-III en la integración de los migrantes venezolanos en la sociedad y la confianza en los colombianos. En la Figura 5 resumimos estos resultados que indican que el PEP-III tuvo un efecto positivo en el sentido de integración a la sociedad colombiana y en la confianza en los colombianos. Esto es consistente con los relatos del análisis cualitativo en donde observamos el PEP-III puso fin a la angustia y miedo de estar indocumentados y aumentó la percepción de estar respaldados por el gobierno colombiano.
Figura 5. Impactos del PEP-III en la integración y la confianza
Esperamos que los resultados de esta evaluación sea un insumo útil para afinar los procesos de registro y la información relacionada con el nuevo ETP. Si bien los resultados que encontramos son positivos y sugieren que el PEP-III trajo consigo beneficios positivos sobre los migrantes indocumentados, también identificamos obstáculos en el registro al RAMV y al PEP-III relacionados con la falta de información, desconfianza y miedo a la deportación y en dificultades y problemas técnicos relacionadas con la inscripción al PEP para los hogares que ya habían sido inscritos en el RAMV. Si bien el Gobierno cumplió un papel activo al incentivar a estas personas a registrarse a través de la generación de confianza, al momento de la inscripción al PEP o a los programas de apoyos o ayudas, se generó desconfianza entre los beneficiarios del PEP por la falta de conocimiento sobre el tipo de uso que le darán a su información personal. En la medida en la que las redes jugaron un papel fundamental para dar información y fortalecer confianza de cara al RAMV y al PEP-III –gran parte de ellos se enteró de los programas a través de redes de amigos y conocidos y líderes, organizaciones e iglesias–, es importante construir estrategias de información a través de estos mecanismos. Ajustar procesos en la implementación y hacer intervenciones para mejorar información aumentaría aún más los beneficios de la regularización de los migrantes venezolanos, para los migrantes mismos y para Colombia.
También esperamos que nuestro estudio contribuya para combatir con los imaginarios de los migrantes venezolanos sobre los beneficios de estos permisos, y de la población colombiana sobre los beneficios y los costos de integrar a los migrantes venezolanos. Por supuesto es importante discutir y divulgar estos resultados y las cifras relacionadas con la migración venezolana. Pero desde la academia y desde el diseño de políticas públicas también tenemos que entender mejor de dónde vienen esos imaginarios y perjuicios y cómo podemos abordarlos de forma efectiva ya que la evidencia en las ciencias comportamentales nos enseña que los datos por sí solos no son suficientes para cambiar nuestras percepciones.
