Pobreza y desigualdad en América Latina: Diagnóstico, propuesta y proyecciones en base a la experiencia reciente

Junto a Leonardo Gasparini, CEDLAS-UNLP

Introducción

En la primera década del siglo XXI, América Latina y el Caribe experimentó una etapa sin precedentes caracterizada por una fuerte disminución en la pobreza (medida por ingresos) y en otros indicadores de privación material, así como por una notable caída en la desigualdad. Esta reducción estuvo fuertemente vinculada con dos factores: por un lado, la mayor parte de las economías de la región experimentaron altos niveles de crecimiento económico, acompañados por aumentos en el empleo y en los ingresos laborales; por otro lado, la mayoría de los países incrementaron el gasto social y pusieron en marcha amplios sistemas de protección social, o extendieron en forma significativa el alcance de los existentes. Aunque algunos países ampliaron la cobertura o incrementaron los beneficios de sus programas de protección social de base contributiva –es decir, ligados al empleo formal o registrado–, la principal innovación, que a su vez tuvo el mayor impacto en la mejora de los indicadores distributivos, consistió en la puesta en marcha de programas no contributivos de gran envergadura. Entre estas iniciativas se destacó principalmente la implementación de los programas de transferencias monetarias condicionadas (PTC), focalizados en su mayoría en familias pobres con niños menores de 18 años, y de los programas de pensiones no contributivas dirigidos a los adultos mayores en situación de pobreza.

América Latina. Pobreza, desigualdad y crecimiento. 1992-2010

Fuente: Elaboración propia sobre la base de microdatos de las encuestas nacionales de hogares (Base de Datos Socioeconómicos para América Latina y el Caribe-SEDLAC, CEDLAS y Banco Mundial, 2012). Nota: Las variables están normalizadas según el promedio del período=1.

Por la extensión del trabajo, presentamos la síntesis de resultados en dos partes. En el post de hoy, presentamos los principales resultados del análisis descriptivo de la evolución de la pobreza y la desigualdad en las últimas dos décadas en la región, así como el potencial y los límites del crecimiento económico para reducir sustancialmente la pobreza en América Latina. En el próximo post, describiremos la propuesta que realizamos y presentaremos una serie de simulaciones para cuantificar su impacto y su costo.

Pobreza, desigualdad y crecimiento en América Latina, 1990-2010

En la primera década del siglo XXI, luego del desalentador desempeño económico de la región durante la década del ochenta del siglo XX y de los turbulentos años noventa, América Latina y el Caribe experimentó una etapa sin precedentes caracterizada por una fuerte disminución en la pobreza (medida por ingresos), en la desigualdad en la distribución del ingreso y en otros indicadores de privación material, y registró un notable período de crecimiento sostenido. La combinación de alto crecimiento y mejoras en la distribución del ingreso dio lugar a una fuerte reducción de la pobreza, que contrasta claramente con la situación de las décadas precedentes. En la sección 2 del documento se discute en detalle la evidencia empírica disponible, se caracteriza la evolución de la tasa de pobreza extrema para un total de 18 países de América Latina y el Caribe sobre la base de la línea internacional de pobreza de US$ 2,50 diarios, y se analiza su relación con el crecimiento económico. En síntesis, la década de 1990 se caracterizó por presentar cierto grado de crecimiento combinado con una creciente desigualdad. En promedio, la pobreza disminuyó en esos años, si bien esa reducción presentó diferencias considerables entre los diferentes países. La región experimentó un período de estancamiento económico hacia fines de la década de 1990 y principios de la década de 2000, período en que muchos países sufrieron fuertes crisis macroeconómicas. En consecuencia, la pobreza se incrementó en la región, y este aumento se registró en la mayoría de los países, con algunas excepciones. Hacia 2002 las crisis habían sido superadas y la región ingresó en una etapa de fuerte crecimiento económico y reducción en la desigualdad, una combinación que impulsó una fuerte caída en la pobreza en todos los países. La crisis económica que se originó en los países desarrollados afectó a la región en 2008-2009, pero su impacto fue limitado: la pobreza y la desigualdad continuaron disminuyendo, si bien se redujeron a un ritmo menor. En números concretos, en 1992 el 27,8% de la población de América Latina y el Caribe vivía con menos de US$ 2,50 diarios. Esa proporción se redujo al 24,9% en 2003 y alcanzó el 16,3% en 2009. Por supuesto, estas cifras agregadas ocultan una gran heterogeneidad en lo que respecta a la situación de cada país, que discutimos en el documento. De todos modos, esta disminución agregada es notable si se la considera no sólo en términos absolutos sino también, y especialmente, desde una perspectiva histórica. Asimismo, debe destacar que la reducción en la pobreza que tuvo lugar durante la década de 2000 fue generalizada, es decir, se registró en todos los países considerados en el estudio.

En el documento se ofrece también un detallado análisis de la interacción entre crecimiento, pobreza y desigualdad, que se resume aquí mediante las descomposiciones de la figura adjunta. Se presenta un análisis del denominado triángulo crecimiento-desigualdad-pobreza, que permite medir la contribución de diferentes aumentos en el ingreso y caídas en la desigualdad para una determinada caída en la pobreza. Durante la década de 1990, el ingreso promedio creció en la mayor parte de las economías de la región y ese aumento contribuyó a la reducción en la pobreza, si bien, al mismo tiempo, muchos países se tornaron más desiguales. Sin embargo, en general este último efecto fue menos marcado y, por lo tanto, la pobreza disminuyó en la mayoría de los países. El efecto del crecimiento contribuyó a la reducción en la pobreza en aproximadamente 5 puntos, en promedio, mientras que el efecto de la redistribución más desigual significó en promedio un aumento de 1 punto en la pobreza. En el turbulento período del cambio de siglo, la falta de crecimiento generó un aumento en la pobreza. Para el período 1998-2003, el crecimiento negativo contribuyó al aumento en la pobreza en 2,3 puntos, mientras que el efecto redistribución fue, en promedio, prácticamente insignificante. En la década de 2000, la situación se tornó mucho más positiva y homogénea. Tanto el crecimiento como la redistribución promovieron el descenso de la pobreza en casi todos los países considerados. En promedio, el primer factor contribuyó a la disminución de la pobreza en 6,5 puntos, y el segundo factor lo hizo en 3,7.

América Latina. Descomposición de los cambios en la pobreza. Década de 1990 y década de 2000

Fuente: Elaboración propia sobre la base de microdatos de las encuestas nacionales de hogares (Base de Datos Socioeconómicos para América Latina y el Caribe-SEDLAC, CEDLAS y Banco Mundial, 2012).

El aumento en la desigualdad de la distribución del ingreso en la región en la década de 1990 y su subsiguiente caída en la década de 2000 se analizan en detalle en Gasparini, Cruces y Tornarolli (2011). Un factor determinante es el paralelismo de esta evolución con el aumento y la subsecuente caída en el diferencial salarial recibido por los trabajadores más calificados que se registraron en el mismo período (Gasparini, Galiani, Cruces y Acosta, 2011). Sin embargo, las causas que subyacen tras esta evolución constituyen hoy el objeto de un intenso debate en los círculos académicos y de política de la región (López Calva y Lustig, 2010). Algunos la atribuyen al cambio del escenario internacional y a la evolución favorable de los términos de intercambio para los países de la región, que beneficiaría en forma relativa a los trabajadores menos calificados, mientras que otros destacan el papel de los cambios políticos y de las reformas registradas en las políticas públicas de la región. Aunque este debate excede el alcance de este post, cabe señalar que ambos factores juegan un rol en la explicación de la notable caída en la pobreza discutida en los párrafos anteriores.

Así, como se mencionó al inicio de este estudio, es posible afirmar que la reducción en la pobreza estuvo fuertemente vinculada con dos factores: por un lado, la mayor parte de las economías de la región experimentaron altos niveles de crecimiento económico, acompañados por aumentos en el empleo y en los ingresos laborales. Por otro lado, la mayoría de los países incrementaron el gasto social y pusieron en marcha, o ampliaron en forma significativa, sus sistemas de protección social. La principal innovación, y aquella que tuvo mayor impacto en los indicadores distributivos, fue la implementación de programas no contributivos de gran envergadura.

Informalidad laboral

Así como la pobreza y la desigualdad son rasgos dominantes de las economías de América Latina y el Caribe, los mercados laborales de estos países se caracterizan por presentar altos niveles de informalidad. La mayor parte de los trabajadores de la región son cuentapropistas o asalariados en empresas pequeñas y precarias, cuya relación laboral no se desarrolla conforme a las leyes, y por lo tanto carecen de acceso a los beneficios que se obtienen como resultado de las contribuciones a los sistemas de seguridad social. En el trabajo se adopta esta definición de informalidad según la perspectiva de la protección social: los trabajadores informales son aquellos que no están registrados, por los cuales no se realizan aportes o contribuciones a los sistemas de seguridad social, y por tanto carecen de acceso a los beneficios de la seguridad social contributiva, como el acceso a un seguro de salud, pensiones en la tercera edad, seguro de desempleo, salarios o asignaciones familiares, entre otros.

Los resultados presentados en la sección 3 del documento constituyen la evidencia empírica básica sobre los principales patrones y tendencias de la informalidad laboral en América Latina y el Caribe. De acuerdo con la información disponible más reciente, la proporción de trabajadores asalariados que carecen de acceso a la seguridad social contributiva es relativamente baja en Chile y Uruguay (22% y 19%, respectivamente), y un poco mayor en Argentina, Brasil, Costa Rica, República Dominicana y Venezuela (entre 25% y 35%, aproximadamente). Con una tasa de aproximadamente el 45%, Colombia presenta un nivel intermedio de informalidad laboral. En el extremo opuesto, la informalidad laboral supera el 60% en Bolivia, México, Nicaragua y Paraguay. Ecuador y Perú también muestran una fuerte incidencia de la informalidad laboral, con tasas que rondan el 55%, a pesar de las mejoras significativas experimentadas a este respecto en los últimos años. El Salvador, donde la informalidad se ha incrementado en años recientes, presenta niveles similares de empleo informal. Estas cifras agregadas indican que en la región existe una relación negativa entre la informalidad laboral y el nivel de ingreso de las economías medido a través de su PBI per cápita.

Como se discutió anteriormente, la década de 1990 estuvo caracterizada por reformas estructurales, crecimiento moderado y débiles regulaciones laborales, y la década de 2000 representó un período de mayor crecimiento económico, con políticas sociales y laborales más sólidas. Estos cambios también se reflejaron en los niveles de informalidad, y es posible distinguir claramente los diferentes patrones de evolución de este indicador que corresponden a las dos décadas analizadas en este estudio: mientras que en la década de 1990 la informalidad laboral no presentó cambios o incluso aumentó en algunos países de la región, en la década de 2000 la mayor parte de las economías latinoamericanas lograron aumentar el nivel de protección social contributiva de sus trabajadores asalariados. El contraste entre ambas décadas es evidente en Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Nicaragua, Paraguay y Venezuela. La informalidad también disminuyó en algunos países que sólo cuentan con información correspondiente a la década de 2000: es el caso de Bolivia, Colombia, República Dominicana, Ecuador, Perú y Uruguay. En cambio, El Salvador y México no muestran signos de una disminución en la informalidad laboral. En promedio, la informalidad laboral se incrementó un punto porcentual en la década de 1990 y cayó cinco puntos porcentuales en la década de 2000.

La evidencia presentada sugiere que el tamaño relativo del sector informal tiende a disminuir durante los períodos de expansión económica y a incrementarse durante las recesiones. La fuerte expansión económica que América Latina y el Caribe experimentó durante la década de 2000 puede haber sido un factor destacado en la caída de la informalidad laboral en la región. Sin embargo, cabe señalar que, a pesar de algunas mejoras registradas en la última década de crecimiento económico, la informalidad laboral continúa siendo un rasgo distintivo de los mercados laborales latinoamericanos, con niveles promedio para la región que superan el 40% –es decir, niveles altos, muy alejados de situaciones de perfecta o casi perfecta cobertura de la protección social contributiva–.

El análisis indica que los altos niveles de informalidad laboral hacen que la protección frente a los riesgos sociales mediante los sistemas tradicionales de seguridad social de base contributiva resulte insuficiente, tanto en el presente como en el futuro, para alcanzar niveles reducidos de pobreza y desigualdad, aun en escenarios de crecimiento económico sostenido.

El impacto distributivo de las recientes innovaciones en protección social

El diagnóstico inicial de la propuesta de políticas sociales desarrollada en el documento se basa en la reciente evolución conjunta de los niveles de crecimiento económico, pobreza, desigualdad e informalidad laboral en América Latina y el Caribe, referidos en las páginas anteriores. El diagnóstico se basa también en el análisis de las experiencias recientes de combate a la pobreza y la desigualdad registradas enlos países de la región. Como se destacó anteriormente, la disminución de la pobreza en la década de 2000 está asociada tanto a los altos niveles de crecimiento económico, acompañados por aumentos en el empleo y en los ingresos laborales, como a disminuciones en la desigualdad, que coinciden con el incremento del gasto social y la puesta en marcha o ampliación de los sistemas de protección social en muchos países de la región. Si bien algunos países extendieron la cobertura o incrementaron los beneficios de sus programas de protección social de base contributiva –es decir, ligados al empleo formal o registrado–, la principal innovación, y la que tuvo mayor impacto en los indicadores distributivos, fue la implementación de programas no contributivos de amplia cobertura. Entre estas iniciativas se destacó la puesta en marcha de los PTC, orientados en su mayoría a familias pobres con niños menores de 18 años, así como la implementación de los programas de pensiones no contributivas dirigidos a los adultos mayores en situación de pobreza.

En el trabajo presentamos un análisis detallado de estas experiencias recientes en la región. Los PTC son programas que consisten en transferencias monetarias a los hogares pobres con hijos, cuya entrega está condicionada a la realización de ciertas inversiones en el capital humano de los niños, particularmente, en la educación, la salud y la nutrición. Típicamente, las condicionalidades vinculadas con la educación incluyen la inscripción de los niños en la escuela y un mínimo de asistencia a clases, mientras que las condicionalidades ligadas a la salud y la nutrición habitualmente consisten en la realización de chequeos regulares, el cumplimiento de los programas de vacunación, la realización de controles perinatales en el caso de las mujeres y la asistencia de las madres a encuentros informativos periódicos sobre salud y nutrición.

Desde la implementación de los primeros PTC a mediados de la década de 1990 (Bolsa Escola en Brasil y Programa de Educación, Salud y Alimentación –Progresa–, en México), este tipo de programas se ha expandido notablemente, tanto en lo que respecta a la cobertura como al gasto. Hacia 2010, 18 países de América Latina y el Caribe contaban con PTC, con una cobertura que ascendía al 19% de la población total de la región. Asimismo, el gasto de estos programas como porcentaje del PBI era del 0,40% en promedio (Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 2010). El análisis del impacto distributivo de los principales programas de este tipo en la región, llevado a cabo en la sección 4 del documento, indica que estas iniciativas han logrado disminuciones sustanciales en los niveles de pobreza extrema en los países respectivos, y también han tenido un impacto significativo (aunque menor) en la desigualdad. Asimismo, describimos una serie de trabajos que detallan los efectos positivos de estos programas en los niveles de educación y salud de la población, así como el cumplimiento satisfactorio de otros objetivos de estas iniciativas.

Los PTC se dirigen a los hogares con hijos, y por lo tanto habitualmente no protegen a la población adulta mayor. En países que cuentan con sistemas de seguridad social desarrollados, esta población recibe pensiones que están ligadas al empleo formal. Sin embargo, como se mencionó anteriormente, los altos niveles de informalidad laboral llevan a que este escenario sólo se constate para un grupo de trabajadores, mientras que amplios segmentos carecen del derecho a acceder a una pensión en el momento de su retiro. Gasparini et al. (2010) señalan que la cobertura del sistema de pensiones en América Latina y el Caribe es muy baja: en 2007, en 13 países de la región la proporción de población adulta mayor que recibía ingresos por pensiones era inferior al 20%. Debido a esta situación, muchos países empezaron recientemente a implementar medidas para brindar protección social a los adultos mayores en situación de pobreza. Argentina, Brasil, Bolivia, y Chile, entre otros, pusieron en marcha programas de pensiones no contributivas. Aunque existe menos evidencia disponible sobre los impactos de este tipo de pensiones, la revisión de la literatura destaca las notables reducciones en la pobreza registradas en el grupo de edad correspondiente en casos como los de Bolivia y Brasil.

El potencial y los límites del crecimiento económico para reducir la pobreza y la desigualdad

Dado el alentador desempeño que las economías de América Latina y el Caribe registraron en la década de 2000 en materia de crecimiento económico y de mejoras distributivas, y dada la extensión de los programas sociales que reducen significativamente la pobreza, la sección 5 del trabajo busca establecer en qué medida puede confiarse simplemente en el proceso de crecimiento para lograr una reducción sustancial en la pobreza y en la desigualdad a corto y mediano plazo.

América Latina y el Caribe. Índices de pobreza estimados. Resultados de las simulaciones de crecimiento. 2010-2025

Fuente: Elaboración propia sobre la base de microdatos de las encuestas nacionales de hogares (Base de Datos Socioeconómicos para América Latina y el Caribe-SEDLAC, CEDLAS y Banco Mundial, 2012).

Los ejercicios consisten en una serie de microsimulaciones de escenarios de crecimiento neutrales en términos distributivos, es decir, escenarios en que crece el ingreso promedio de los habitantes pero no se modifica sustancialmente su distribución. Debe destacarse que estos ejercicios incorporan los programas de transferencias y de pensiones existentes en distintos los países –es decir, parten de la situación de statu quo y mantienen estas políticas de protección social fijas en el tiempo–. Así, en estos ejercicios los cambios en la pobreza y en la desigualdad se producen por el crecimiento de los ingresos, la reducción del desempleo vinculada con el crecimiento, y los cambios probables en la estructura demográfica y educativa de la población, que también se incorporan a las simulaciones. Comenzando en el año 2000, las simulaciones presentan diferentes escenarios para los años 2015, 2020 y 2025. Estos escenarios suponen una combinación de cambios en la demografía, la educación, el empleo y el crecimiento económico. Mientras que el índice de pobrezapara la región en su conjunto fue de 14,2% en 2010 con base en la línea de pobreza de US$ 2,50 diarios, las simulaciones indican que la pobreza disminuiría al 12,1% en 2025 si sólo se toman en cuenta los factores demográficos, y se reduciría al 11,7% si además se agrega el efecto del incremento previsto en la educación de la población. El impacto a mediano plazo en la pobreza extrema es mayor al considerar escenarios de crecimiento sostenido: si la economía de la región creciera a una tasa del 2% anual per cápita, la pobreza extrema caería al 5,5% en 2025, y descendería al 2,9% si el crecimiento fuera del 4%.

Las simulaciones presentadas en el trabajoilustran una cuestión importante: el crecimiento inclusivo tiene un fuerte impacto en la reducción de la pobreza a mediano y largo plazo. Si América Latina y el Caribe lograra mantener el ritmo de crecimiento de la década de 2000 durante otra década, la pobreza se reduciría considerablemente en la región. Sin embargo, el crecimiento no es de ninguna manera un hecho seguro en América Latina y el Caribe. La región es vulnerable a los vaivenes de la economía mundial, y no existe ninguna garantía de que en los próximos años las condiciones internacionales resulten para la región tan favorables como lo han sido en el pasado reciente. Si América Latina y el Caribe no crece o lo hace a un ritmo lento, las perspectivas de reducción de la pobreza serán muy moderadas, e incluso en un escenario caracterizado por un crecimiento relativamente alto, la pobreza continuará siendo un problema considerable a corto y mediano plazo. Por ejemplo, si la economía creciera a una tasa del 4% anual, la pobreza medida con la línea de pobreza de US$ 2,50 diarios aún alcanzaría un 10,5% en 2015 y un 6% en 2020 –niveles altos, incluso después de experimentar un importante período de crecimiento–. Por otra parte, estas cifras agregadas para la región una vez más enmascaran la diversidad de las situaciones nacionales. Argentina, Chile, Costa Rica y Uruguay son países que presentan bajos niveles iniciales de pobreza extrema, y con un crecimiento anual sostenido del 2% podrían reducir la pobreza extrema a menos del 2% para el año 2025. En Brasil, Colombia, Ecuador, El Salvador, República Dominicana, México, Panamá, Paraguay, Perú y Venezuela, que presentaban en 2010 índices de pobreza extrema de alrededor del 15%, el mismo ritmo de crecimiento reduciría la pobreza aproximadamente al 5% en 2025. Finalmente, Bolivia, Guatemala, Honduras y Nicaragua no podrían reducir la pobreza extrema por debajo del 10% para 2025, incluso con esta perspectiva de crecimiento.

De este modo, los países de América Latina y el Caribe no pueden depender exclusivamente del crecimiento económico para lograr que el conjunto de su población mejore su situación económica y supere la línea de pobreza, incluso bajo el supuesto de que el crecimiento implica el pleno empleo. La protección social desempeña un papel fundamental en el logro de ese objetivo, que puede ser simplemente complementario del crecimiento en algunos casos, y decisivo en otros. En el próximo post ilustraremos cómo y cuánto distintos conjuntos de políticas de este tipo pueden ayudar para disminuir sustancialmente la pobreza y la desigualdad en la región.

El trabajo presentado para el premio Fundación Vidanta 2012 y resumido en este post se deriva de la agenda de investigación que está desarrollando el CEDLAS en el marco del proyecto “Mercados de trabajo para la inclusión social en América Latina”, financiado por IDRC de Canadá. Ver www.Labor-AL.org  para más detalles.