En su interesante libro, “Cuando Todo Parecía Perdido” (Instituto Peruano de Economía, 2023), Jaime Pinto analiza la renegociación de la deuda externa peruana en el contexto de la reinserción de Perú al sistema financiero internacional, luego de la debacle económica del gobierno aprista de 1985-1990, cuando el servicio de la deuda entró en moratoria por decisión del gobierno.[1] El libro es un testimonio personal, una ayuda memoria escrita por un miembro del equipo negociador, de los eventos en materia de deuda externa ocurridos desde el lanzamiento del programa económico del gobierno de Alberto Fujimori en agosto 1990, hasta la eventual conclusión de la renegociación de la deuda externa comercial en 1997, en el contexto del Plan Brady.
El libro sigue, grosso modo, la línea del tiempo en términos de los avances de las negociaciones con acreedores externos: los organismos financieros internacionales, el Club de París representando países acreedores, y la banca comercial extranjera. El libro también incluye negociaciones puntuales como la deuda al Chemical Bank y American Express, que había sido repudiada unilateralmente por gobierno de Alan García y que fue un escollo, por años, para consolidar obligaciones comerciales y encontrar una solución conjunta a la deuda peruana con la banca comercial internacional.
Para disfrute de los lectores, el libro describe en detalle las tramas, negociaciones y transacciones financieras que fueron necesarias para cancelar las obligaciones vencidas con el Banco Interamericano, Banco Mundial y Fondo Monetario internacional (FMI) y devolver al Perú su condición de sujeto de crédito con estas tres instituciones financieras internacionales. Transacciones financieras que reflejaron el apoyo internacional al esfuerzo de las autoridades nacionales para reinsertar a Perú en el sistema financiero internacional y apoyar la sostenibilidad (léase, financiamiento) de la balanza de pagos nacional en el contexto del plan de estabilización lanzado por el gobierno de Fujimori.
El libro incluye asimismo una descripción minuciosa de la “compra silenciosa” de deuda externa nacional en el mercado secundario internacional. La descripción no solo incluye los montos (y precio) de deuda adquiridos a descuento en el mercado secundario, sino también la arquitectura institucional creada para ejecutar dicho tipo de transacciones al amparo de la ley peruana.
Anécdotas ocurridas durante las negociaciones con acreedores externos agregan sabor al relato. Está, por ejemplo, el caso de la deuda bilateral al gobierno ruso contraída durante el gobierno militar de Juan Velasco Alvarado para financiar la importación de armamento bélico ruso. Valuada al tipo de cambio oficial (rublo/dólar), el saldo de la deuda, incluyendo intereses, era de 1113 millones de dólares. Sin embargo, valuada al tipo de cambio paralelo, la deuda era equivalente a solo 178 millones de dólares. Al final de cuentas, la deuda se canceló en 1996, por un monto de 131 millones de dólares, incluyendo la entrega, en forma gratuita, por el gobierno ruso al gobierno peruano, de repuestos y otro material ha ser usado en el mantenimiento de los helicópteros importados años atrás. Donación posiblemente ligada a la urgencia del acreedor por obtener recursos a ser usados en su propia renegociación de deuda con la banca internacional. Casos de servicio de deuda pública en mercancías son también referidos en el libro, sugiriendo, muy posiblemente, la escasez de divisas en coyunturas especificas, pero al costo de opacidad en la transacción y valuación de las mercancías usadas como medio de pago.
Jaime Pinto concluye notando la importancia de un manejo prudente de deuda externa e interna, bajo riesgo de un costo intergeneracional en el caso de deuda contraída para financiar proyectos no-viables. Recomienda, en este contexto, crear un Consejo de Infraestructura, similar al actual Consejo Fiscal, para monitorear el uso prudente de nuevos compromisos de endeudamiento.
¿Y qué enseñanza podemos extraer de este interesante libro de historia financiera nacional? Hay cinco áreas de aprendizaje a notar:
Enfoque holístico: La renegociación de la deuda externa abarcó las obligaciones vencidas y prospectivas del gobierno central, otros niveles de gobierno y las empresas públicas. Énfasis en el concepto del sector público no financiero, no solo el gobierno central, era imperativo dada la cuantiosa deuda externa de las empresas públicas que había sido garantizada por el estado peruano. Encontrar solución a los problemas de atrasos de servicio de deuda a todos los niveles de gobierno era condición necesaria para asegurar el financiamiento de balanza de pagos provisto por los organismos financieros internacionales, reducir el déficit operacional de las empresas públicas, y facilitar la eventual privatización de dichas empresas.
Trasfondo internacional: La renegociación de la deuda pública externa peruana ocurrió en un contexto de alta tensión mundial en evitar una crisis financiera sistémica gatillada por la moratoria de deuda externa mexicana en 1982 y abortada por esfuerzos prolongados de parte de organismos financieros internacionales y gobiernos de países hegemónicos en encontrar soluciones compartidas entre países deudores y múltiples acreedores (Club de París, banca privada y otros prestamistas internacionales). Una tarea multifacética, incluyendo reformas económicas y financieras en los países deudores afrontando déficits de balanza de pagos (el Fuji-shock, en nuestro caso), nuevo financiamiento externo oficial, e intentos en restaurar la confianza y compromiso por parte de acreedores e inversionistas. En suma, una estrategia de financiamiento externo coordinado entre los organismos financieros internacionales, sector oficial (léase, Club de París) y el sector privado a fin de encontrar soluciones al problema de la deuda externa en atrasos.
La “tolling declaration” como estrategia de acción: Como indicado en el libro (página 232), en toda legislación, cuando un acreedor deja pasar el tiempo sin tomar acción alguna para cobrar lo que le es adeudado, el acreedor pierde el derecho a cobrar la deuda. La deuda prescribe, a menos que el acreedor inicie, entre otros, acción judicial de cobro contra el deudor. En este contexto, la llamada “tolling declaration” es el documento legal firmado por el deudor extendiendo el plazo de prescripción de la deuda, a fin de evitar el inicio de juicios y/o suspender (levantar) juicios en curso en su contra. En el caso peruano, consecuencias de una sentencia judicial a favor del acreedor podría incluir embargos sobre propiedades peruanas en el exterior, comercio internacional y los fondos que pudieran tener depositadas las empresas públicas en el exterior.
De un punto de vista legal, la “tolling declaration,” firmada por el ministro Boloña en 1992, luego de intensas discusiones técnicas con los bancos y sus abogados sobre el alcance legal del documento, evitó el riesgo de sentencias negativas en algún juzgado extranjero (en Nueva York, Londres, París, Toronto, Luxemburgo) con posibles efectos nefastos sobre la propiedad de activos (físicos o financieros) peruanos en el exterior.[2] Jaime Pinto describe con excelencia la naturaleza legal del problema.
De un punto de vista económico financiero, la negociación y eventual firma del “tolling declaration” en 1992 puede ser vista como una táctica de acción del gobierno peruano para concluir de manera exitosa el programa de Acumulación de Derechos (Rights Accumulation Program) suscrito en 1991 y recibir apoyo de balanza de pagos de parte del FMI, bajo el programa de Facilidad Ampliada (Extended Fund Facility), aprobado por el directorio del Fondo en marzo de 1993. La política del FMI de “Atrasos a Acreedores Privados,”[3] eventualmente llamada “Lending into Arrears to Private Creditors,”[4] permitía aprobar acuerdos de financiamiento de balanza de pagos a favor de países miembros antes de la conclusión de las negociaciones con la banca comercial, siempre “que se considere esencial el rápido apoyo del Fondo para la implementación del programa de estabilización; que hayan comenzado las negociaciones entre el miembro y sus acreedores bancarios; y que se pueda esperar acuerdo de un paquete de financiamiento consistente con la viabilidad externa dentro del país dentro un período de tiempo razonable.”
Resumidamente, el Perú podía tener un programa apoyado por el FMI si estaba aplicando políticas apropiadas para resolver su problema de balanza de pagos y haciendo un esfuerzo en buena fe para lograr un acuerdo de negociación con los bancos lo antes posible. La negociación y firma eventual de la “tolling declaration,” fue la señal necesaria al directorio del Fondo–en conjunto con otras políticas de ajuste macroeconómico siendo implementadas, y la cancelación de atrasos financieros con acreedores oficiales e instituciones financieras internacionales–para aprobar/activar el programa de financiamiento de balanza de pagos y reforma estructural con el FMI, como efectivamente ocurrió.
La contabilidad macro de la “compra silenciosa” de deuda externa: Como mencionado anteriormente, el gobierno activó un proceso de compra silenciosa de deuda externa pública en el mercado secundario internacional. Este proceso fue ejecutado a través del Swiss Bank Corp. Panama, usando recursos financieros provistos por Banco de la Nación (BN), en su función de manejo eficiente de su cartera de recursos (léase, el capital del banco y los depósitos del gobierno central con dicha entidad).
La operacionalización de la “compra silenciosa” de deuda se puede resumir (aproximar) a tres etapas:
1. El BN usa una porción de sus obligaciones al gobierno central (capital y depósitos de gobierno en esta entidad) para financiar la compra silenciosa de deuda. En su balance financiero, el BN muestra un aumento en sus derechos financieros frente al gobierno peruano (equivalente al monto de compra silenciosa de deuda) y una reducción en un activo externo usado para financiar la compra de dicha deuda.
2. Ante una eventual necesidad de liquidez de parte del gobierno, el BCR transfiere al BN recursos depositados en las cuentas intangibles de gobierno mantenidos en el banco central.[5] En el balance del BN hay un aumento en el capital del banco (pasivo) por el monto de recursos transferidos del BCR, con una contrapartida de aumentos en reservas internacionales (activo), que eventualmente se usa para atender la demanda por liquidez del presupuesto público y cancelar (en parte) deuda externa del gobierno registrada en el balance del BN.
3. En el balance del BCR, la transferencia de recursos financieros al BN se contabiliza como una reducción de sus reservas internacionales netas, que se compensa por un aumento en el crédito neto al gobierno, por la reducción de las cuentas intangibles mantenidas en el BCR.
En suma, el efecto de la operación financiera no fue solo comprar la deuda a descuento de manera sigilosa. Si no, también, tuvo un efecto financiero menos evidente. Estando el BN obligado por ley a transferir sus utilidades anuales al gobierno, todo ingreso financiero a favor del banco por intereses devengados y amortización de Bonos Brady en su poder, eventualmente regresaba (era reintegrado, en parte) al gobierno vía la transferencia de utilidades del BN al Tesoro Público al final del año. ¡Como un lonche gratis!
Un océano de litigios sobre reestructuración de deuda: La reestructuración de la deuda externa pública Latinoamericana, incluyendo Perú, no fue un proceso fácil de coordinar y ejecutar entre deudores y acreedores. En el camino, hubo una proliferación de litigios en juzgados alrededor del mundo cuestionando la evolución y transparencia de la arquitectura contractual resultante. Un aspecto jurídico que va más allá de los puntos mencionados en esta breve reseña, la cual se centra en la complejidad del financiamiento externo y los retos afrontados por los encargados de la gestión pública.
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Jaime Pinto ha escrito un libro de lectura obligada para los estudiosos y practicantes de política públicas. Además de los detalles de las negociaciones de deuda resumidos en el libro, Jaime Pinto describe el liderazgo y coraje de un grupo de individuos comprometidos con el bienestar nacional. No se lo pierda.
[1] El libro incluye un prólogo escrito por Felipe Ortiz de Zevallos que resume su visión de largo plazo sobre la deuda externa y esperanza para el futuro. La apreciación generosa de Richard Webb sobre el texto aparece en la contraportada del libro. Miguel Palomino, presidente del IPE, escribe con entusiasmo la introducción del libro.
[2] Los juicios se habían iniciado durante la gestión de Alan García, pero el Perú había logrado que se mantengan en “suspenso.”
[3] Ver, the Chairman’s Summing Up of Fund Involvement in the Debt Strategy, Executive Board Meeting 89/61, May 23, 1989. Disponible en IMF.org
[4] Ver, Summing Up by the Acting Chairman—Fund Policy on Arrears to Private Creditors—Further Considerations, Executive Board Meeting 99/64, Junio 14, 1999. Disponible en IMF.org
[5] Ver secciones Banco de la Nación en Memoria del BCR, 1994 y 1995.
