Luis Roberto Martínez[1]
El Rey Carlos II murió en el año 1700 sin dejar un heredero, poniendo así fin a la dinastía Habsburgo en España. Su sucesor fue Felipe V de la casa de Borbón. En aquel entonces, la corona española gobernaba sobre un vasto imperio que se extendía a lo largo del continente americano. Las primeras décadas de la dinastía Borbónica transcurrieron sin mayores novedades en el manejo del imperio y fue sólo con la llegada al poder de Carlos III en 1759 que la corona volcó su atención al otro lado del Atlántico.
El objetivo principal de la corona era conseguir los recursos necesarios para revitalizar sus defensas, pero lograr este objetivo requería un programa de reforma de las instituciones coloniales, las cuales no habían tenido mayor modificación en más de doscientos años. El imperio se encontraba dividido en tres Virreinatos, Nueva España, Nueva Granada y Perú, con sus respectivas capitales en Ciudad de México, Bogotá y Lima. Había además una docena de altas cortes denominadas Audiencias, cuya ubicación correspondía aproximadamente a las capitales de los países actuales de Hispanoamérica. El sistema fiscal giraba en torno a las cajas reales ubicadas por todo el continente, las cuales centralizaban el recaudo tributario, cubrían los gastos del gobierno colonial, y remitían el excedente a Madrid.
Por fuera de los centros urbanos, la autoridad recaía en funcionarios locales denominados Corregidores. Los corregidores eran nombrados por la corona, pero esta había optado desde el siglo XVII por vender estas posiciones, las cuales atraían a aplicantes interesados en obtener una ganancia. Esto no era fácil, ya que los corregidores servían periodos de tan sólo cinco años y sus salarios eran sumamente bajos, por lo que debían procurar fuentes alternativas de ingresos. Por un lado, los corregidores eran responsables de supervisar la recolección del tributo indígena y aumentaban sus ingresos mediante el cobro del impuesto a personas exentas (mujeres, ancianos). También reportaban un menor número de contribuyentes al ingresar el recaudo en las cajas reales. Por otro lado, los corregidores eran responsables de proveer a las comunidades indígenas con los bienes necesarios para el desarrollo de sus actividades productivas a través de una figura conocida como el repartimiento de mercancías. En la práctica, los corregidores usaban el repartimiento para obligar a los indígenas a adquirir bienes que no requerían a precios exorbitantes (por ejemplo, mulas o textiles). Quienes no pagaban, debían reponer su deuda mediante el trabajo forzoso en minas y haciendas.
La corona fue consciente del desgobierno de las colonias americanas durante varias décadas sin hacer mayor cosa al respecto. En 1749 salió a la luz un reporte escrito por dos funcionarios reales conocido como las Noticias Secretas de América, el cual detallaba la explotación de las comunidades indígenas. En ese mismo año, la corona introdujo en la península ibérica un sistema de Intendencias, por medio del cual dividió el territorio en una serie de provincias, cada una gobernada por un representante de la corona denominado Intendente. El sistema de intendencias tiene su origen en Francia bajo Luis XIV (el abuelo de Felipe V) y su objetivo era afianzar la presencia del estado en el territorio. Ya al momento de la introducción de esta reforma en España hubo quienes abogaron por su extensión a las colonias americanas, pero estas voces no tuvieron eco hasta la captura del vital puerto de La Habana por parte de Gran Bretaña en el marco de la Guerra de los Siete Años en 1762. En 1765, Carlos III envió a José de Gálvez como Visitador de Nueva España. El visitador era una posición extraordinaria y facultada con amplísimos poderes. Entre sus tareas, Gálvez debía evaluar la conveniencia de introducir un sistema de intendencias en América, medida que recomendó de manera contundente en 1768.
En 1776, Gálvez fue nombrado Secretario de Indias, el cargo más alto en la administración colonial. Desde ese momento, puso en marcha un plan ambicioso para introducir el sistema de intendencias en todo el imperio. Siendo fiel a la tradición legalista española, Gálvez empezó a trabajar en un detallado paquete legislativo que regulaba los poderes y responsabilidades de los intendentes. Gálvez también despachó visitadores a los virreinatos de Nueva Granada y Perú, creó el nuevo virreinato del Río de la Plata con capital en Buenos Aires, y entabló correspondencia con los virreyes para empezar a elucidar los detalles logísticos de la reforma. Este proceso desembocó en la publicación de la Ordenanza de Intendentes en 1782, documento que contaba con casi 300 artículos y con el cual se introdujo la reforma en el virreinato del Río de la Plata y en la audiencia de Quito (Ecuador) a partir de 1783. La reforma luego se extendió a Perú en 1784, Guatemala en 1785, y México y Chile en 1787. El siguiente destino era la región de Nueva Granada correspondiente a lo que hoy es Colombia, pero la reforma se estancó tras la muerte de Gálvez en 1787 y Carlos III en 1788. El mapa en la Figura 1 muestra el proceso de introducción del sistema de intendencias, al igual que la ubicación de las cajas reales.
Figura 1: Introducción del Sistema de Intendencias
El sistema de intendencias es acaso el intento de reforma administrativa más ambicioso llevado a cabo en el mundo colonial y ha sido descrito por el historiador John Lynch (1973) como la “segunda conquista de América”. La reforma implicó la creación de nuevas unidades administrativas denominadas intendencias, las cuales recibían el nombre de su ciudad capital. Cada intendencia era gobernada por un intendente dotado con amplios poderes en materia de tributación, justicia y administración pública. Los intendentes eran representantes directos del rey y debían recibir los honores correspondientes. Su nombramiento seguía un proceso cuidadoso, su remuneración excedía con creces el salario de los corregidores, y su periodo de gobierno era indefinido. La reforma eliminó la posición de corregidor y la remplazó con una nueva figura denominada Subdelegado. Los subdelegados eran nombrados y supervisados por los intendentes y recibían un porcentaje (3-5%) del recaudo del tributo indígena.
En un trabajo de investigación reciente en conjunto con Giorgio Chiovelli, Leopoldo Fergusson, Juan David Torres y Felipe Valencia, estudiamos el impacto fiscal del sistema de intendencias y sus ramificaciones políticas. Nuestro principal objeto de interés es el recaudo fiscal, el cual medimos usando principalmente los datos administrativos de las cajas reales digitalizados por John Tepaske y Herbert Klein (1982, 1986). Este interés se fundamenta en que el recaudo es un pilar fundamental de la capacidad estatal. Como muestran Tim Besley y Torsten Persson (2011), entre otros, los países más prósperos tienen estados más fuertes en términos de su capacidad para extraer recursos y para asegurar el cumplimiento de la ley.
Nuestra estrategia para establecer los efectos del sistema de intendencias aprovecha la introducción paulatina de la reforma en las distintas partes del imperio. Colombia nos sirve como un grupo de comparación o “control” puro. Asumimos que el año específico de adopción de la reforma en una región dada responde primordialmente a un dispendioso proceso burocrático y mostramos que estas fechas no guardan mayor relación con factores geográficos, económicos, o políticos. Más aún, enfocamos nuestra atención en el año de arribo del primer intendente a cada intendencia, bajo el supuesto que es sólo en aquel momento que el sistema empieza a operar efectivamente. La variación en esta fecha responde a demoras adicionales de carácter idiosincrático relacionadas con los procesos de nombramiento y con extensos viajes por mar y tierra.
La Figura 2 muestra el incremento en el recaudo fiscal causado por la llegada de los intendentes, el cual estimamos cercano a 30% en promedio. Más concretamente, la gráfica reporta los resultados de una regresión de estudio de evento, con efectos fijos de caja real y de año, donde la variable dependiente es el logaritmo natural del recaudo y el eje horizontal indica los años con relación a la introducción de la reforma. Observamos que el recaudo se mantiene relativamente constante en los años anteriores a la reforma, pero experimenta un incremento sustancial con posterioridad a la misma.
Figura 2: Estudio de Evento sobre el Impacto Fiscal de la Reforma
Una serie de ejercicios adicionales nos permiten elucidar dos mecanismos principales que contribuyen a este resultado. En primer lugar, el sistema de intendencias fortaleció la presencia del gobierno colonial por fuera de las grandes ciudades. Esto se ve reflejado en una diminución de 300 kilómetros en la distancia promedio desde las cajas reales hasta el centro administrativo más cercano y en la producción de nuevo material cartográfico, el cual medimos usando una nueva base de datos construida a partir del catálogo de mapas en el Archivo de Indias en Sevilla. En segundo lugar, el sistema de intendencias alineó los incentivos de los funcionarios reales con los intereses de la corona y rompió con la captura del gobierno colonial por parte de las élites locales americanas. Usando nuevos datos biográficos, mostramos que aquellos intendentes nacidos en España o que carecían de experiencia en el gobierno colonial son quienes tienen un mayor impacto fiscal. Observamos también que el incremento en recaudo viene impulsado por el tributo indígena, antiguamente apropiado por los corregidores, y por contribuciones extraordinarias de guerra (donativos), las cuales eran abonadas de manera predominante por las élites.
Si bien el sistema de intendencias cumplió su principal objetivo de generar ingresos fiscales, su implementación tuvo lugar en ausencia de instituciones políticas incluyentes y afectó de manera diferente a los distintos grupos que hacían parte de la sociedad colonial. Por un lado, las comunidades indígenas vieron mejoras en su trato por parte del estado. Consolidando datos de diversas fuentes regionales, hallamos que las revueltas indígenas, que eran frecuentes y en buena medida motivadas por los abusos de los corregidores, ocurren con menor frecuencia tras la adopción de la reforma. Por otro lado, las élites criollas, que correspondían a los descendientes de los primeros colonizadores españoles, vieron sus privilegios económicos reducidos en varios niveles. Primero, eran estas élites quienes se beneficiaban con el sistema de reparto, el cual generaba mano de obra indígena a bajo costo y un mercado para sus productos. Segundo, la reforma remplazó a los corregidores, quienes eran con frecuencia criollos o financiados por estos, por intendentes principalmente traídos de España e inmunes a las presiones de estos grupos de interés. Tercero, la reforma implicó una mayor tributación, la cual sirvió para financiar el aparato militar español pero aportó poco a la provisión de bienes públicos locales. Con base en cientos de miles de registros bautismales de la época, mostramos que la introducción del sistema de intendencias llevó a que las familias criollas fuesen menos proclives a bautizar a sus hijos con el nombre del rey, el virrey, o el intendente, lo cual sugiere una creciente antipatía hacia la corona.
Los primeros años del siglo XIX trajeron una nueva decaída en la administración colonial. La invasión de España por las fuerzas Napoleónicas en 1807 y la abdicación de Carlos IV en 1808 generaron un vacío de poder y dieron pie al desarrollo del proceso de independencia. Acorde a su experiencia en el periodo de reforma, este proceso fue liderado por las élites criollas y no contó con mayor apoyo por parte de las comunidades indígenas. A través del análisis de un catálogo de cartas depositadas en el Archivo de Indias, encontramos que las regiones donde el sistema de intendencias fue más exitoso aumentando el recaudo fiscal son también aquellas donde hay mayor actividad revolucionaria durante el periodo independentista temprano. Como bien señala John Lynch, el reformismo Borbónico modernizó la administración colonial y aumentó su capacidad estatal, pero al parecer también “plantó las semillas de su propia destrucción”.
Bibliografía:
Besley, Tim y Persson, Torsten. (2011) Pillars of Prosperity: The Political Economics of Development Clusters. Princeton University Press.
Chiovelli, Giorgio y Fergusson, Leopoldo y Martínez, Luis Roberto y Torres, Juan David y Valencia-Caicedo, Felipe. Bourbon Reforms and State Capacity in the Spanish Empire. https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=4545407
Lynch, John. (1973) The Spanish-American Revolutions, 1808-1826. Norton
Tepaske, John y Klein, Herbert. (1982). The Royal Treasuries of the Spanish Empire in America. Duke University Press. 4 volumes.
Tepaske, John y Klein, Herbert. (1986). Ingresos y Egresos de la Real Hacienda de Nueva España. Instituto Nacional de Antropología e Historia de México.
[1] Profesor asistente en las Escuela Harris de Políticas Públicas en la Universidad de Chicago. luismartinez@uchicago.edu
