Por Christopher Blattman, Gustavo Duncan, Benjamin Lessing y Santiago Tobón
¿Qué pueden hacer las ciudades en barrios con instituciones sociales débiles, desorden persistente y delincuencia y bandas criminales consolidadas? Una de las reacciones más comunes es intensificar la vigilancia policial y, de hecho, algunas investigaciones sugieren que un mayor número de policías puede reducir el crimen (por ejemplo, Chalfin y McCrary, 2017, 2018). Sin embargo, este enfoque puede generar diferentes costos para las comunidades con alta presencia y acciones policiales, costos que también pueden afectar la legitimidad y la efectividad de la propia policía (Owens, 2019; Owens and Ba, 2021). La atención pública a estos costos es hoy mayor que nunca, sobre todo porque el uso de la fuerza por parte de la policía ha provocado disturbios y protestas en todo el mundo. Algunos ejemplos recientes en la región son Chile y Colombia. Países desarrollados como Estados Unidos y Francia también lo han experimentado en los últimos años.
En respuesta a esto, los gobiernos de muchas ciudades del mundo buscan alternativas y complementos para las fuerzas de policía. Una de ellas consiste en que trabajadores sociales y otros funcionarios atiendan las llamadas de emergencia solos o en colaboración con la policía, sobre todo las llamadas relacionadas con la salud mental, las adicciones, la falta de vivienda y los conflictos domésticos (por ejemplo, Irwin y Pearl, 2020; Seo et al. 2021). Otras intervenciones son más preventivas. Entre ellas se incluyen programas de apoyo laboral o económico para familias y jóvenes en barrios con altos índices de delincuencia (por ejemplo, Davis y Heller, 2020; Carr and Packham, 2019). Enfoques más focalizados se concentran en el reducido número de personas con mayor riesgo de ejercer violencia y les ofrecen servicios intensivos, como terapia cognitivo-conductual y ayuda económica (por ejemplo, Heller et al., 2016; Blattman et al., 2017, 2023).
En esta entrada discutimos otra clase de intervenciones preventivas a nivel comunitario, centradas en la resolución de problemas y disputas en los barrios, que son especialmente comunes en América Latina, y se enmarcan en el concepto de “convivencia.” En cierto sentido, se trata de un enfoque dirigido por el Estado, que despliega funcionarios no policiales en las calles con la tarea de abordar problemas de la comunidad, gestionar disputas y desórdenes locales, y resolver otros problemas cotidianos. Al mismo tiempo, estos funcionarios también intentan mejorar la capacidad de la comunidad para gestionar sus problemas, reforzando las organizaciones locales, mejorando las líneas de comunicación con el gobierno, o fomentando la participación ciudadana. En parte, estas actividades están diseñadas para prevenir directamente los desórdenes. Pero la idea es que también mejoren la legitimidad del Estado en general—incluida la de la policía—y contribuir al orden indirectamente. Estas aproximaciones, no obstante, cuentan con poca evidencia empírica sobre sus impactos.
Para evaluar este enfoque, trabajamos con el gobierno municipal de Medellín para aumentar la intensidad de sus actividades de convivencia en 40 barrios de ingresos bajos y medios, seleccionados aleatoriamente de una muestra de 80. Medellín es la segunda ciudad más grande de Colombia, con una población aproximada de 2,5 millones de habitantes, con una economía relativamente sofisticada para la región y amplia capacidad estatal.
La intervención, denominada Operación Convivencia, se implementó entre 2018 y 2019 durante 20 meses, y tuvo tres componentes principales:
Fuerza de tarea especial. La Alcaldía creó un grupo de trabajo especial para garantizar que los problemas de las 40 comunidades de tratamiento recibieran atención prioritaria por parte de funcionarios territoriales de los organismos de la ciudad. Esto incluía a los principales funcionarios de resolución de conflictos, a trabajadores sociales en asuntos de familia, así como a los organismos que responden a las solicitudes de servicios básicos (como el alumbrado público y la recolección de basuras).
Reuniones gobierno-comunidad. Adicionalmente, la Alcaldía intensificó los espacios en donde autoridades del gobierno y la comunidad discutían las problemáticas y acordaban soluciones específicas. Primero, en cada uno de los sectores de tratamiento se celebraron “Consejos de Convivencia” una vez por semestre. Estas son reuniones formales, creadas por un decreto local de 1995, que permiten documentar los problemas de la comunidad y hacer responsables a diferentes agencias del gobierno para solucionarlos. Segundo, en cada sector de tratamiento se celebró una “Caravana de la Convivencia,” un evento de un fin de semana donde las agencias del gobierno ofrecían sus servicios a la comunidad.
Enlaces territoriales. La ciudad contrató a 40 nuevos «enlaces territoriales» a tiempo completo. Estos enlaces eran jóvenes profesionales cuyo trabajo consistía en: reforzar la capacidad de las organizaciones comunitarias; mejorar las líneas de comunicación entre estos grupos y el gobierno; fomentar normas de resolución de problemas comunitarios; y, cuando fuera necesario, recurrir a los servicios estatales para resolver directamente los problemas. Para ello, los enlaces anunciaban y ponían en contacto a la gente con los organismos públicos, identificaban las necesidades de servicios para que las solucionara la fuerza de tarea especial y, en caso de conflictos familiares, empresariales o domésticos graves, ponían a las partes involucradas en contacto con mediadores profesionales o funcionarios de servicios familiares del gobierno local.
Los sectores a intervenir fueron relativamente pequeños: hasta 10 manzanas con unos 1.000 a 3.000 habitantes cada uno. Eran en general representativos de la ciudad. Algunos ya recibían servicios moderados de la Alcaldía, mientras que otros habían visto relativamente poca presencia del Estado local en la calle. La Figura 1 presenta los niveles de gobierno del Estado local por barrio, en una escala de 0 a 1, donde mayores valores sugieren una mayor penetración del Estado.
Figura 1. Niveles de gobierno del Estado por barrio
Además, como muchas ciudades latinoamericanas, la mayoría de los barrios de ingresos bajos y medios de Medellín cuentan con una pandilla local bien organizada conocida como combo, que se dedica a diversos negocios ilícitos, especialmente a la venta local de drogas. Muchos combos proporcionan cierto grado de seguridad local y resolución de conflictos. Algunos lo hacen mediante pago por servicio, y muchos también cobran impuestos semanales llamados vacunas. El Estado sigue siendo el proveedor dominante de seguridad, pero en la práctica existe un duopolio de gobernanza y coerción en los barrios. Este tipo de «gobierno criminal» es común en América Latina y en otras partes del mundo y tiende a afectar la legitimidad del Estado (Arias, 2006; Lessing, 2020; Melnikov et al. 2020; Sánchez de la Sierra, 2020).
Este duopolio local de gobernanza puede observarse en la Figura 2, donde exponemos para cada barrio la capacidad de gobierno del Estado relativa a la capacidad de gobierno de los combos. Es un índice que toma valores entre -1 y 1. Valores negativos sugieren que el combo ejerce una mayor autoridad que el Estado y valores positivos sugieren que el Estado ejerce una mayor autoridad que el combo. En este análisis, al igual que en la Figura 1, nos concentramos en las dimensiones de gobierno relacionadas con la provisión de seguridad y resolución de disputas, en tanto los combos rara vez—posiblemente nunca—se involucran en otros aspectos del gobierno como la construcción de vías, hospitales o colegios. La Figura 2 también ilustra los 80 sectores experimentales.
Figura 2. Nivel relativo de gobierno del Estado respecto a los combos
Exploramos los efectos que tuvo la intervención sobre cuatro resultados diferentes: la gobernanza relativa del Estado, la legitimidad relativa del Estado, las llamadas de emergencia asociadas a asuntos de seguridad, y las denuncias de delitos. Los dos primeros resultados provienen de una encuesta a 2,400 personas en los 80 sectores experimentales. Para los asuntos de gobernanza preguntamos sobre 17 diferentes formas de orden cotidiano y para los asuntos de legitimidad sobre cinco dimensiones de confianza y satisfacción. Los dos últimos resultados provienen de datos administrativos georeferenciados suministrados por la Alcaldía de Medellín.
¿Qué sugieren los resultados? Tras 20 meses de intervención, no encontramos pruebas de que la Operación Convivencia haya mejorado aspectos de gobierno, legitimidad o crimen. Además, a pesar de los altos niveles de presencia en las calles por parte de personal de la Alcaldía, sólo vemos pruebas débiles de que el residente promedio notara la mayor atención municipal, y ninguna prueba de que participara activamente.
Esta conclusión nula, de ser cierta, sería un resultado importante. Implicaría que el aumento de la atención de los organismos municipales y enlaces territoriales no tuvo ningún efecto sobre el orden o la seguridad, incluso en una ciudad que tiene fama de ser uno de los gobiernos municipales más fuertes y mejor financiados de América Latina. Y aunque podría haber otros beneficios no medidos de la intensificación de la atención municipal, éstos no se tradujeron en un sentido más amplio de confianza o satisfacción con el Estado.
La conclusión, sin embargo, puede no ser tan simple. Más bien, un examen más detenido revela una importante heterogeneidad. Habiendo anticipado que los efectos del programa podrían depender de las condiciones iniciales, preespecificamos que analizaríamos los impactos según una única medida de referencia: la gobernanza estatal relativa inicial. Al hacerlo, encontramos marcadas diferencias.
En los sectores en los que el Estado empezó relativamente fuerte, los residentes declaran interactuar mucho más con el personal municipal. En los sectores en los que el Estado empezó siendo débil, el número de interacciones es menor. La diferencia entre los dos tipos de sectores es grande: alrededor del 25% del nivel promedio. Las entrevistas posteriores al programa con líderes de la comunidad y enlaces territoriales ofrecen algunas pistas del porqué. Donde el estado tenía capacidad y presencia, la intervención se implementó con eficacia. En otros lugares, la intervención fue a veces incapaz de cumplir promesas importantes.
También observamos efectos divergentes en la gobernanza y la legitimidad. En los sectores inicialmente bien gobernados, el programa aumentó la legitimidad del Estado en casi un 10% y redujo el reporte de delitos en un 28%. Las llamadas de emergencia a la policía también se reducen en un 41%, ya que los enlaces territoriales y otros funcionarios o (más probablemente) las propias comunidades previenen o se ocupan de las formas más comunes de desorden.
Mientras tanto, en los sectores inicialmente mal gobernados, no hay pruebas de que el programa tuviera efectos positivos. La encuesta revela que la gobernanza del Estado cayó alrededor de un 8%. Además, hubo una débil disminución de la legitimidad del Estado y la prevención del delito, y un débil aumento de las llamadas a la policía por desorden. Dado que los impactos de los programas se mueven en direcciones opuestas, las diferencias de entre los sectores bien y mal gobernados son, en general, grandes y estadísticamente precisas.
Por último, en su mayor parte, vemos pocas pruebas de que los combos reaccionaran a la intervención. Tampoco observamos indicios de impacto en el gobierno y la legitimidad de los combos. Esto sugiere que los resultados anteriores se deben principalmente a las capacidades y acciones del Estado.
En conjunto, estas conclusiones se refieren a una cuestión central a la que se enfrentan los gobiernos: ¿cuál es el rendimiento de las inversiones en capacidades de gobernanza y cómo depende de la capacidad y la legitimidad iniciales? En teoría, la respuesta es ambigua. Por un lado, en zonas con escaso historial de servicios estatales, cabría esperar que las primeras inversiones tuvieran un impacto desmesurado. (Esta fue nuestra hipótesis inicial en Medellín, donde los residentes de las zonas menos atendidas expresaron inicialmente su alivio al ver por fin funcionarios en sus barrios). Por otro lado, el establecimiento de una gobernanza y una legitimidad estatales sólidas podría requerir inversiones cuantiosas y sostenidas, especialmente desde un punto de partida bajo. Nuestros resultados son coherentes con esta última hipótesis.
Así, la experiencia de Medellín implica que los rendimientos de las inversiones en la construcción del Estado en el margen son complejos. Es posible que se produzcan grandes impactos sobre la legitimidad y el crimen en zonas relativamente bien gobernadas. Pero los beneficios pueden ser bajos o incluso negativos cuando la capacidad del Estado es débil. Esto podría dar lugar a incentivos políticos perversos: los burócratas podrían buscar el camino de menor resistencia, y los políticos podrían intentar invertir sus esfuerzos y recursos marginales en las áreas en las que es más fácil lograr avances visibles.
Referencias:
Arias, E. D. (2006). The Dynamics of Criminal Governance: Networks and Social Order in Rio de Janeiro. Journal of Latin American Studies 38 (2), 293–325.
Blattman, C., J. C. Jamison, and M. Sheridan (2017). Reducing Crime and Violence: Experimental Evidence on Adult Noncognitive Investments in Liberia. American Economic Review 107(4).
Blattman, C., G. Duncan, B. Lessing, and S. Tobón (2023). Gang Rule: Understanding and Countering Criminal Governance. Working Paper.
Carr, J. B. and A. Packham (2019, 05). SNAP Benefits and Crime: Evidence from Changing Disbursement Schedules. The Review of Economics and Statistics 101 (2), 310–325
Chalfin, A. and J. McCrary (2017). Criminal deterrence: A review of the literature. Journal of Economic Literature 55(1), 5–48.
Chalfin, A. and J. McCrary (2018). Are US cities underpoliced? theory and evidence. Review of Economics and Statistics 100(1), 167–186.
Davis, J. M. and S. B. Heller (2020, 10). Rethinking the Benefits of Youth Employment Programs: The Heterogeneous Effects of Summer Jobs. The Review of Economics and Statistics 102(4), 664–677.
Heller, S. B., A. K. Shah, J. Guryan, J. Ludwig, S. Mullainathan, and H. A. Pollack (2016, 10). Thinking, Fast and Slow? Some Field Experiments to Reduce Crime and Dropout in Chicago. The Quarterly Journal of Economics 132 (1), 1–54.
Irwin, A. and B. Pearl (2020). The community responder model: How cities can send the right responder to every 911 call. Center for American Progress.
Lessing, B. (2020). Conceptualizing Criminal Governance. Perspectives on Politics, 1–20.
Melnikov, N., C. Schmidt-Padilla, and M. M. Sviatschi (2020). Gangs, Labor Mobility, and Development: The Role of Extortion in El Salvador.
Owens, E. (2019). Economic approach to de-policing. Criminology & Public Policy 18, 77. Owens, E. and B. Ba (2021). The economics of policing and public safety. Journal of Economic Perspectives 35(4), 3–28.
Sánchez De La Sierra, R. (2020). On the Origins of the State: Stationary Bandits and Taxation in Eastern Congo. Journal of Political Economy 128 (1).
Seo, C., B. Kim, and N. E. Kruis (2021). A meta-analysis of police response models for handling people with mental illnesses: Cross-country evidence on the effectiveness. International criminal justice review 31(2), 182–202.
