En el contexto de la presente situación de reforma y contrarreforma de la SUNEDU aportamos una breve reflexión sobre la educación universitaria en el país y su evolución en las últimas décadas, a partir de algunas evidencias estadísticas poco utilizadas en el debate público.
El impacto positivo de la educación superior en los niveles socioeconómicos de las personas es un hecho prácticamente incuestionable, respaldado por un amplio cuerpo de evidencia y reconocido ampliamente por investigadores y hacedores de políticas (Cantoni y Yutchman, 2014; Aghion, et al, 2009; Van Reenen y Valero, 2019). No obstante, persiste un debate en torno a la expansión del sistema educativo, particularmente del superior, y si dicha expansión sería beneficiosa, considerando el posible trade-off que podría generarse en relación a la calidad educativa. Por un lado, se teoriza que una expansión traería consigo una disminución en los estándares de calidad de los estudiantes, de los títulos e incluso de los contenidos de la currícula universitaria. La lógica detrás de esta teoría es que un aumento masivo en el número de estudiantes solo podría conseguirse si se aceptan alumnos menos hábiles. En contraposición, otros sostienen que no hay un grupo limitado y específico de personas en el que las universidades deberían enfocarse, argumentando que la intelectualidad de las personas se estimula diariamente, y como resultado, las generaciones jóvenes se vuelven progresivamente más inteligentes (Willets, 2017). En este contexto, analizamos una reforma legislativa en Perú ocurrida a mediados de los 1990s, con el objetivo de identificar si una expansión significativa del sistema de educación superior conduce, efectivamente, a una reducción en los estándares y la calidad educativa.
Como parte de las reformas que el gobierno peruano implementó durante la década del 90, en enero de 1995 se instauró un nuevo marco legal para regular la entrada al mercado de instituciones de educación superior. Este implicó la creación del Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades (CONAFU) manejado por la Asamblea Nacional de Rectores (es decir, por las propias universidades). En términos sencillos, su función era autorizar la creación, fusión o clausura de universidades en todo el país. Antes de su formación, la creación de nuevas universidades requería un proceso más riguroso. Este implicaba que se demostrase la necesidad de su creación, su disposición de una plana docente calificada y una capacidad administrativa adecuada. Una vez verificados estos criterios, la propuesta tenía que ser aprobada por el Ministerio de Educación y un comité especifico del Congreso de la República, para finalmente someterse a votación del pleno. En cambio, con la creación del CONAFU, la autorización para fundar nuevas universidades se volvió únicamente dependiente de la aprobación de los miembros de este consejo.
Adicionalmente y más importante para nuestro estudio en diciembre de 1996, se promulgó la “Ley de Promoción de la Inversión en la Educación” (LPIE) a través del Decreto Legislativo 882. Este fue un punto crucial en la legislatura para la desregulación, pues básicamente permitió que cualquier entidad privada pudiera fundar estas instituciones, ya fueran con o sin fines de lucro, otorgándoles libertad para gestionarlas siempre que cumplieran con los requisitos mínimos del Ministerio de Educación. Antes de esta ley, las universidades solo podían constituirse sin fines de lucro. La LPIE buscó la pronta expansión del acceso a educación superior en un contexto de privatización rápida de las principales actividades en Perú, con la premisa de que una mayor competencia en el mercado garantizaría que únicamente sobrevivan las mejores instituciones (Balarin, 2015). Esta medida resultó en una dramática reducción de barreras a la entrada, en el rápido incremento del numero de instituciones de educación superior, y también en el incremento de los postulantes y estudiantes matriculados en universidades peruanas cada año.
A pesar de que la medición y monitoreo de la calidad educativa era crucial para comprobar la efectividad de la política, el gobierno no utilizó ninguna métrica para evaluar su evolución en las universidades. Nosotros, por nuestra parte, recurrimos a los datos administrativos del Censo Nacional Universitario (CENAUN), recopilado en 1996 y 2010 por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). Estos datos brindan información detallada de estudiantes, docentes, y las facilidades administrativas de las instituciones de educación superior a nivel nacional. Con estos, construimos un conjunto de seis indicadores a nivel de universidad: (i) la proporción de docentes por cada cien estudiantes de pregrado, (ii) el porcentaje de estudiantes que califican a su universidad como muy buena o excelente, (iii) el porcentaje de docentes que han producido libros en los últimos dos años, (iv) el índice de publicación académica según Scopus, (v) el porcentaje de docentes que disertan o imparten lecciones en eventos académicos, y (vi) el ratio de publicaciones revisadas por pares por cada cien docentes. Utilizando estas variables, generamos un índice integral de calidad educativa.
Asimismo, evaluamos el desempeño del universo de estudiantes universitarios en función de la calidad de su institución educativa. Para este análisis, utilizamos dos grupos de estudiantes, uno procedente del censo de 1996, cuando los estudiantes estaban en universidades previas a la reforma, y otro del censo de 2010, con estudiantes en universidades después de la reforma. La comparación entre ambos censos nos permite captar los efectos a corto y largo plazo de los cambios legislativos que tuvieron lugar en 1996.
En términos generales, nuestros hallazgos revelan que, en el corto plazo (tomando como umbral el año 1996), nuestro índice general de calidad disminuyó de 118.5 a 108, reflejándose en cada uno de los indicadores individuales. No obstante, este cambio no fue estadísticamente significativo para la medida general, siendo relevante únicamente en tres de los seis indicadores individuales. En cambio, si usamos como punto de corte el 2010, observamos que la disminución de los indicadores, visible en el corto plazo, se acentúa. Ahora cuatro de los seis fueron estadísticamente significativos, al igual que la caída del indicador general, el cual bajó de 88.4 a 74.8 y fue significativa al 5%. Estos resultados sugieren que, si bien la desregulación tuvo un impacto a corto plazo en la disminución de la calidad universitaria debido a la entrada de nuevas instituciones educativas, este problema se acentuó en el largo plazo, evidenciándose en el mayor número de medidas estadísticamente significativas, incluyendo la comparación de medidas entre el corto y largo plazo. Estos resultados se muestran en la tabla 1.
Por otra lado, también exploramos los patrones de la creación de universidades antes y después de la desregulación. Estableciendo un umbral de calidad basado en la mediana del índice general de calidad, clasificamos cada universidad como de ‘baja’ o ‘alta’ calidad. Usando el censo de 1996, identificamos solo a un tercio de las instituciones como de ‘alta’ calidad. Además, observamos que las universidades públicas tuvieron índices generales de calidad consistentemente inferiores a los de las privadas. Específicamente, de las 29 universidades públicas, 21 se clasificaron como de ‘baja’ calidad, lo que representa el 72% del total de universidades públicas. Lo contrario ocurrió con las privadas, en las que el 60% se consideraron de ‘baja’ calidad. Aunque a primera vista el censo de 2010 reveló patrones similares (67% fueron de ‘baja’ calidad en 1996 y 71% en 2010), se apreció una notable diferencia en la distribución de la calidad de las universidades dependiendo de si eran privadas o públicas. Mientras nuevas universidades fueron creadas tanto en el sector publico y privado entre los dos censos, el 86% de los nuevos ingresos correspondieron a universidades privadas sin fines de lucro, de las cuales dos tercios se consideraron de ‘baja’ calidad. Sin embargo, en el caso las universidades públicas, todos los nuevos ingresos fueron calificados como de ‘baja’ calidad. Estos resultados se muestran en la tabla 2.
Estas hallazgos en términos de oferta también se alinean con los resultados que observamos del lado de la demanda. Caracterizamos el lado de la demanda mediante tres categorías principales acerca de los estudiantes que atendieron a la universidad: (i) características individuales y familiares, (ii) características académicas, y (iii) características laborales. Y detectamos que prácticamente todas, si no todas, las categorías presentaron un patrón coherente con nuestra hipótesis inicial. Observamos que la expansión dramática en la oferta de educación superior fue cubierta por el exceso de demanda de estudiantes que buscaban educación universitaria, pero esta expansión sucedió a expensas de la calidad en cada una de estas categorías.
Con respecto a la primera categoría, observamos que la expansión universitaria no favoreció el acceso a educación superior de buena calidad para los alumnos de escuelas públicas. Pues estos representaron un muy alto porcentaje del universo de estudiantes que asistieron a universidades de ‘baja’ calidad, tanto en el censo de 1996 como en el del 2010. Además, el censo del 2010 reveló una persistente correlación entre ingresos del hogar y acceso a buena educación, sugiriendo que la reforma no benefició a quienes más la requerían. Con respecto al segundo grupo, en 1996, el 80% de estudiantes de universidades de instituciones de ‘alta’ calidad calificaron su educación como buena o excelente, comparado al 63% en las de ‘baja’ calidad. Sin embargo, en el 2010, ambos grupos de estudiantes mostraron una dramática reducción en su percepción de calidad, con solo el 41% y 51% en instituciones de ‘alta’ y ‘baja’ calidad respectivamente calificando su educación positivamente. En cuanto al tercer grupo, encontramos una notable disparidad en la obtención de trabajos administrativos versus manuales, según la calidad de la universidad de procedencia. En 1996, el 40% de estudiantes de universidades de ‘alta’ calidad obtuvo empleos de oficina, frente a un 30% de instituciones de ‘baja’ calidad. En 2010, si bien la proporción de empleados de oficina aumentó para ambos grupos, aun persistió la diferencia entre instituciones de ‘alta’ y ‘baja’ calidad. Esta brecha incluso se reflejó en salarios, siendo más elevados para los estudiantes de instituciones de ‘alta’ calidad. Estos resultados se muestran en la tabla 3.
De esta forma, a pesar de que inicialmente se celebró como un gran éxito la implementación de esta desregulación, ya que permitió a decenas de miles de nuevos estudiantes acceder a la educación superior, nuestra evidencia muestra que los estudiantes pagaron un alto precio en términos de disminuciones significativas en la calidad educativa en general. Hoy en día, resulta difícil no aceptar esta realidad.
Bibliografia
Aghion, P., L. Boustan, C. Hoxby, and J. Vandenbussche (2009), ‘‘The Causal Impact of Education on Economic Growth: Evidence from U.S.,’’ Working Paper, Harvard University.
Balarín, M. (2015) “The default privatization of Peruvian education and the rise of low-fee private schools: better or worse opportunities for the poor?” CIES, Washington D.C.
Cantoni, D. and N. Yuchtman (2014) “Medieval Universities, Legal Institutions, and the Commercial Revolution”, The Quarterly Journal of Economics, 823–887.
Chong, Alberto, Pablo Lavado y Gustavo Yamada (2022) “Quick and Dirty Deregulation and Quality of Higher Education in Peru”, Manuscript, Universidad del Pacífico.
Van Reenen, J. and A. Valero (2019) “The Economic Impact of Universities: Evidence from Across the Globe”, Economics of Education Review, 68:53-67.
Willets, D. (2017) A University Education, Oxford University Press, New York, NY, 468 pages.
