En el 2002 el Perú lanzó un proceso descentralizador orientado a acercar a los ciudadanos a las instancias sub-nacionales de gobierno, mejorar la oferta de servicios públicos y fortalecer la gobernabilidad y la rendición de cuentas. El nuestro fue uno de los países de la región que más tardíamente ensayó esta experiencia, la misma que durante las dos décadas previas ya había avanzado aceleradamente en otras economías emergentes, con el auspicio del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional.
La descentralización debe entenderse como la transferencia de responsabilidades de las autoridades centrales a las locales, incluyendo no solamente aquellas referidas a la ejecución del gasto, sino también a la recaudación. Vista así, redefine de manera significativa las relaciones intergubernamentales y los mecanismos de gestión pública, trastocando la distribución del poder político y el rol de elites locales.
La descentralización busca mejorar la eficiencia y calidad del gasto público, cerrando la brecha de acceso a servicios básicos y reduciendo las enormes diferencias existentes entre distintas regiones a fin de lograr un desarrollo más harmónico, equitativo y sostenible. La descentralización puede reducir disparidades en la medida en que las autoridades locales conocen mejor las necesidades y expectativas de las poblaciones que les son más cercanas y en consecuencia están en mejores condiciones para implementar políticas más acordes con esas demandas. Esto debería propender a la adopción de políticas más eficaces para fomentar el desarrollo regional (Rdoniqi).
La dimensión política de la descentralización resulta de especial relevancia como vía para el fortalecimiento democrático. En un contexto de debilitamiento de la confianza ciudadana en las instituciones representativas y el surgimiento de opciones populistas de carácter autoritario, la descentralización se presenta también como oportunidad para promover el involucramiento ciudadano más allá de las elecciones nacionales, en procesos que los afectan localmente. La importancia de esta participación también guarda relación con la generación y acumulación de capital social, fortalecimiento de los lazos comunitarios, la confianza, conectividad y reciprocidad (Reid)
Los antecedentes inmediatos del proceso descentralizador peruano se remontan al mandato impulsado por la constitución de 1979 e instrumentalizada formalmente durante el segundo gobierno de Fernando Belaunde. Poco después, ya en la primera administración de Alan García, se dieron importantes pasos en la misma dirección, con la Ley Orgánica de Descentralización, la creación de 12 regiones, y la asignación de competencias y responsabilidades correspondientes.
Luego del auto-golpe de Alberto Fujimori se disolvieron los gobiernos regionales, siendo reemplazados por los Consejos Transitorios de Administración (CTAR). El proceso, en su actual formato, fue retomado durante la administración del Presidente Toledo y profundizado en la segunda administración del Presidente García.
Veinte años después, los resultados solo pueden ser calificados como un fracaso. Marcado por la improvisación y el apresuramiento, lejos de apuntalar la eficiencia del gasto público, mejorar la oferta de servicios y reducir las inequidades geográficas, la descentralización ensayada ha exacerbado la ineficiencia, ahondado las desigualdades y potenciando la conflictividad. Esto ha generado un altísimo nivel de frustración en la población que no se siente adecuadamente representada por sus autoridades, profundizando la desafección y socavando la legitimidad del sistema en su conjunto.
A continuación me referiré a algunos de los principales problemas enfrentados por el esquema descentralizador y a la agenda de cambios indispensables para atajarlos.
Duplicidad de Funciones
Uno de los principales yerros de la descentralización ha sido la falta de claridad respecto de la asignación de funciones y responsabilidades, lo que termina generando una enorme confusión y superposición en la actuación de los distintos agentes públicos involucrados. Las leyes orgánicas rectoras establecen funciones exclusivas, compartidas y delegables, sin señalar cuales corresponden a las cada unidad de gobierno, y menos precisar las responsabilidades específicas en las distintas fases de provisión de servicios. En la práctica, los tres niveles de gobierno pueden realizar las mismas funciones (IEP, 2021).
Tampoco existen mecanismos ni protocolos de coordinación que permitan el alineamiento de objetivos y el ordenamiento de las intervenciones entre las instancias subnacionales (gobierno regional, municipios provinciales y distritales), ni entre estas y la administración nacional. Lejos de facilitar esas coordinaciones, las oficinas regionales de los Ministerios, terminan duplicando algunas de las funciones de los propios gobiernos regionales (GR).
Por lo demás, los GR han terminado asumiendo las responsabilidades que por diseño debían recaer en las macroregiones, sin que estas últimas hayan logrado articularse según lo proyectado, siendo que en las circunscripciones regionales se siguen correspondiente con los ‘departamentos’ tradicionales. Por lo demás, los planes regionales no son de cumplimiento obligatorio, y los GR no disponen de ingresos propios (volveremos a este problema más adelante) y carecen de la autonomía para redirigir las transferencias recibidas desde Lima.
Es importante recalcar la relevancia que en los últimos 15 años ha asumido la inversión de los gobiernos subnacionales en el país. En la actualidad, esta representa el 65% del total del sector público, superior al del promedio de países de ingresos medios. Si nos remitimos a la distribución de esta última, una porción mayoritaria corresponde a las municipalidades.
En término de la asignación de prioridades para la inversión publica, si bien un porcentaje considerable de la misma se ha destinado a educacion y salud, llama poderosamente la atención el importante peso del rubro “planificación”, el mismo que no solo cubre los gastos de pre-inversión, sino que incluye la contratación de consultores y otros gastos corrientes disfrazados. En el caso de los gobiernos subnacionales beneficiarios del canon, esta categoría es la segunda en importancia, superando las inversiones en salud.
Fuente: consulta amigable MEF.
Esta distribución resulta disfuncional si se considera que los municipios debieran dedicarse prioritariamente a la provisión de servicios, al ser la instancia más cercana a la ciudadanía, y no necesariamente a canalizar la ejecución de proyectos. Con 1889 municipalidades, el resultado de ese sesgo es la alta fragmentación de la inversión, sin que se puedan aprovechar economías de escala para la implementación de las iniciativas de mayor envergadura necesarias para cerrar las principales brechas de acceso. La falta de mecanismos de coordinación efectivos entre las instancias de subnacionales y la ausencia de incentivos para la acción colectiva, terminan exacerbando este problema.
Respecto al impacto de estas inversiones en el cierre de brechas, la evidencia muestra, en el caso del sector salud y educación, avances poco significativos. Los resultados positivos incluyen el mayor número de profesionales de salud por cada mil habitantes, la caída del coeficiente de estudiantes a profesores en las aulas y el mayor acceso de los colegios a internet. Sin embargo, cae el porcentaje de colegios con acceso a servicios básicos. No se registra avance en el número de camas hospitalarias ni mejoras significativas en la calidad de la infraestructura escolar (Mendiburu et al.)
Falta de ingresos propios, ineficiencia e inequidad
De otra parte, llama poderosamente la atención la altísima centralización de los ingresos fiscales, siendo que el 95% de la recaudación total está a cargo del gobierno central, y solo el 5% restante corresponde a los gobiernos subnacionales. Las municipalidades recaudan cuatro veces más que los gobiernos regionales al contar con el impuesto predial como principal generador de ingresos propios, fuente sin equivalentes en el caso de las administraciones regionales. Para los municipios, el impuesto predial llega a representar el 75% de las rentas propias. Entre los países de la región, el nuestro es uno de los que menos recauda por dicho concepto (Romero et al, 2022).
Los ingresos propios resultan marginales para las administraciones locales, que dependen de las transferencias centrales sin tener por tanto mayores incentivos para mejorar su recaudación. Por lo demás, la forma en que se calcula el impuesto predial mantiene severas restricciones que eliminan cualquier resquicio de discrecionalidad para su determinación por parte de los gobiernos locales. En la misma línea, existe el temor fundado de que el aumento de ingresos por este concepto pueda redundar en la reducción de las otras transferencias que los municipios reciben del gobierno central.
Para entender estos alcances del proceso, es importante no perder de vista que la descentralización en el Perú estuvo fuertemente anclada en la neutralidad fiscal, a fin de evitar los problemas financieros que plagaron otros procesos afines en América Latina. Así, la capacidad de endeudamiento de los gobiernos subnacionales se limitó estrictamente, y se establecieron importantes requisitos para la implementación del gasto a través del sistema de inversión pública (Loayza).
En lo que respecta a las transferencias desde el gobierno central, estas se realizan en base en criterios poco transparentes o predecibles, primando la inercia histórica. Los presupuestos son determinados en función asignaciones anteriores, sin mayores criterios de racionalidad y siguiendo patrones que desincentivan la eficiencia en el gasto. Así, las administraciones que generen ahorros pueden resultar penalizadas en los ejercicios siguientes al asignárseles el financiamiento correspondiente a la ejecución anterior. Ello sin considerar el elemento discrecional en la definición presupuestal, producto también de las negociaciones que desarrollen las autoridades subnacionales con sus pares en el gobierno nacional.
Otro de los elementos más destacables del proceso ha sido la baja capacidad de los gobiernos subnacionales para ejecutar sus respectivos presupuestos, especialmente en las regiones que mayores transferencias reciben por concepto de canon. Si bien se registran niveles relativamente altos de ejecución del gasto total, cuando pasamos a revisar el desempeño de la inversión, la situación cambia, con marcadas diferencias en el desempeño entre los gobiernos regionales y los locales (menores tasas), y una pronunciada heterogeneidad geográfica, conforme muestran los gráficos adjuntos.
Distintas razones confluyen para explicar esta situación. Por un lado, destaca la precaria capacidad institucional y falta competencias de los gobiernos locales para manejar los trámites involucrados en el sistema de inversión pública, que, a pesar de haber sido objeto de importantes modificaciones para su simplificación, siguen resultando complejos. Sobre el particular, llama la atención la ausencia de mecanismos institucionalizados de capacitación o acompañamiento por parte del gobierno central para supervisar y entrenar a los funcionarios locales responsables de llevar adelante los procesos. Adicionalmente, los bajos salarios dificultan la contratación y retención de talento, y se registran altos niveles de rotación entre la alta gerencia, factores que contribuyen a debilitar aún más la gestión.
La experiencia peruana no resulta única. De hecho, distintos estudios identifican la pobre capacidad administrativa de los gobiernos subnacionales como uno de los principales obstáculos que enfrenta la descentralización. Si en los países de ingresos altos estos procesos promueven la eficiencia en la asignación de gastos y una mayor equidad inter-regional, la evidencia para los países de ingresos bajos apunta en la dirección contraria (Kyriacou et al). Ello en razón a que en contextos de precariedad institucional, la descentralización puede terminar exacerbando los problemas de gobernanza (corrupción, clientelismo y captura por parte de intereses locales), erosionando los beneficios esperados (Lowatcharin & Stillmann). Por lo demás, estos condicionantes no resultan sorprendentes, considerando la demostrada incidencia que tienen las variables institucionales sobre el crecimiento económico.
Bibliografía
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