Por Carolina González-Velosa, Banco Interamericano de Desarrollo
Sin duda Colombia es uno de los países de América Latina con mayores desafíos en el mercado laboral. Los niveles de desempleo en el país han oscilado en alrededor de 10% en las últimas décadas, muy por encima del estándar latinoamericano, y no han caído por debajo de 8% ni aun en momentos de expansión económica. A este alto desempleo se han sumado altos y persistentes niveles de informalidad, que han sido cercanos a 60% en los últimos 25 años. La coexistencia de altos niveles de desempleo e informalidad es un fenómeno inusual que diferencia a Colombia de los otros países andinos, México y Centroamérica (donde hay alta informalidad, pero bajo desempleo) y de Costa Rica y el Cono Sur (donde hay alto desempleo, pero menor informalidad). A este panorama se suma una muy alta inestabilidad laboral, reflejada en indicadores como la duración promedio de los empleos que es corta para el estándar de América Latina. En suma, el país ha tenido durante décadas grandes dificultades para generar empleos de calidad. Se trata de un problema estructural y antiguo que tiene impactos especialmente pronunciados en grupos como las minorías étnicas, los jóvenes y las mujeres.
Las causas de este problema son múltiples y su solución demanda desde cambios regulatorios y del sistema de protección social, hasta mejoras en el sistema educativo. Dentro de esta amplia agenda es importante incluir el fortalecimiento de dos tipos de instrumentos: (i) las políticas activas, que incrementan las opciones de empleo de trabajadores cesantes o desempleados a través de medidas como la capacitación, los subsidios a la contratación o la intermediación entre buscadores y vacantes, y (ii), las políticas pasivas, que dan una asistencia económica a las personas durante los periodos de desempleo o cesantía. La evidencia indica que las políticas activas y pasivas tienen el potencial de mejorar el bienestar de los buscadores de empleo, aumentar la productividad laboral gracias a mejores emparejamientos entre buscadores y vacantes, y suavizar el impacto de los ciclos económicos sobre el mercado de trabajo. Idealmente, se ofrecen de manera articulada.
Colombia ha hecho avances importantes en este frente. De hecho, a diferencia de muchos países en la región, cuenta con un marco institucional que asegura una fuente de recursos permanente para las políticas activas y pasivas, y que intenta articular la oferta. Además, en el país se hacen inversiones significativas -por ejemplo, en 2019 se invirtió aproximadamente 0,4 puntos del PIB, lo que no está lejos del promedio en países de la OECD. Sin embargo, aún hay retos importantes de cobertura y efectividad. En la práctica, el 70% de los trabajadores recibe poca o nula protección económica durante los periodos de desempleo o cesantía y 66% busca empleo a través de canales personales, como los familiares o amigos, sin el apoyo de servicios gubernamentales.
En un informe publicado por el BID, que elaboré en el marco de la Misión de Empleo que convocó en 2021 el Gobierno colombiano, se presenta un diagnóstico de las políticas activas y pasivas con lo que cuenta el país y se establecen lineamientos de potenciales reformas. Estos lineamientos buscan el perfeccionamiento de las herramientas con las que actualmente cuenta el país (v.g., Mecanismo de Protección al Cesante, Servicio Público de Empleo, cesantías, programas de política activa como Jóvenes en Acción, entre otros).
Resumo algunos de estos lineamientos a continuación:
- En lo que respecta a las políticas pasivas, el país debe avanzar hacia un sistema de protección económica ante el desempleo o cesantía que cubra a todos los trabajadores con base en los ingresos, y no con base en el tipo de vinculación laboral, como sucede en la actualidad. Este sistema operaría con la lógica de un seguro de desempleo al que podrían acceder no sólo los trabajadores asalariados sino también los independientes. Para ello sería necesario establecer mecanismos innovadores de financiamiento a través de aportes al consumo de trabajadores independientes aprovechando las nuevas tecnologías. Este sistema otorgaría beneficios proporcionales al salario, de modo que permitan mantener el poder adquisitivo (suavizar el consumo) de los beneficiarios y su duración estaría ligada a la duración del desempleo.
- Al igual que en el actual Mecanismo de Protección al Cesante, los beneficios de este seguro se condicionarían a la participación en política activa. Esto permitiría acercar a los trabajadores a mejores oportunidades de empleo y reduciría el “riesgo moral”, limitando la entrega de beneficios a aquellos trabajadores que no tienen un alto costo de oportunidad por su tiempo en el mercado de trabajo.
- Para el financiamiento de este seguro, se puede aprovechar el ahorro que actualmente se recoge en las cuentas de cesantía, de modo que el trabajador disponga de más recursos en caso de pérdida de empleo. Ello implicaría hacer ajustes en la utilización de las cesantías con el fin de se utilicen principalmente en su propósito original, que es el de protección ante el desempleo.
- Idealmente, las reglas de financiamiento y gasto del seguro permitirían: (i) mitigar inequidades territoriales, (ii) asegurar protección a los trabajadores de menor capacidad de ahorro, y que usualmente tienen mayor riesgo de desempleo, y (iii) una operación contracíclica, lo que es esencial pues la demanda por este tipo de protección es especialmente alta en las recesiones. Esto implicaría revisar las reglas con las que actualmente opera el Mecanismo de Protección al Cesante.
- En lo que respecta al diseño de las políticas activas, en Colombia y el mundo hay abundante evidencia sobre los elementos que determinan su efectividad, lo que permite informar el diseño de las intervenciones en Colombia. En general, los estudios muestran que son prometedoras: (i) las actividades de gestión empresarial que, como parte del portafolio de los servicios de empleo, reducen el costo de reclutamiento de las empresas (por ejemplo, dan apoyo para estructurar vacantes y la evaluación de candidatos y facilitan programas de inclusión laboral entre grandes empleadores); (ii) las políticas activas que contribuyen a la movilidad laboral, cerrando descalces geográficos en el mercado de trabajo; (iii) las políticas activas que les permiten a trabajadores pasar de ocupaciones o sectores en decadencia hacia sectores u ocupaciones más dinámicos y en expansión como es el caso, por ejemplo, de los programas que reentrenan trabajadores hacia sectores con demanda creciente, como salud, cuidado y servicios digitales; (iv) los programas que incorporan esquemas de financiamiento por resultados. En este último frente Colombia ha hecho innovaciones muy importantes. Ha implementado diferentes modelos de financiamiento en los que, a diferencia de los programas de empleo tradicionales en los que se les paga por actividades como cursos de capacitación o servicios de orientación, se paga por colocación y retención en empleos formales. Esto permite alinear los incentivos de los proveedores hacia la generación de empleos y les facilita la flexibilización de los servicios, pues las actividades pueden adecuarse a las características y necesidades de los buscadores de empleo.
- También, se recomienda, primero, seguir avanzando hacia la consolidación de la oferta de políticas activas en un sistema integrado. La atomización en múltiples programas genera ineficiencias; actualmente es común encontrar programas que atienden los mismos grupos poblacionales y que se dejen desprotegidos algunos grupos de la población. Segundo, se recomienda hacer mayores inversiones y esfuerzos especiales en a grupos marginados con grandes brechas para acceder al mercado de trabajo, como es el caso de las mujeres y migrantes en situación de pobreza o la población con discapacidad. Para ser efectivos, estos programas deben contar con inversiones que coincidan con el tamaño de la brecha que buscan cerrar. Conviene seguir la práctica de algunos programas que han establecido alianzas con operadores especializados en este tipo de poblaciones.
- En lo que respecta a los subsidios a la contratación, a través de los cuales el estado financia una parte del costo laboral para dinamizar la demanda, la efectividad depende crucialmente del diseño y de la implementación. Los subsidios pueden resultar inefectivos si son utilizados para financiar la contratación de trabajadores que, incluso en ausencia del subsidio, habrían sido contratados. O pueden generar efectos de desplazamiento en los que los trabajadores subsidiados sustituyen a otros ya contratados, sin que haya un aumento neto en el empleo total. Para mitigar estos riesgos, los subsidios deben focalizarse en poblaciones que tienen grandes brechas de acceso al mercado de trabajo y acompañarse por esquemas de monitoreo sólidos.
- Estas reformas podrían complementarse con ajustes en las reglas de despido, procurando reducir la incertidumbre en los costos de ajuste que enfrentan empresas y trabajadores. También con el fortalecimiento tecnológico de entidades como la Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo y el Ministerio del Trabajo, que pueden potenciar las capacidades para monitorear la efectividad de las políticas de empleo.
- Ahora bien, el impacto de las políticas activas y pasivas está circunscrito al entorno del mercado de trabajo. Aun si éstas se fortalecen sustancialmente, las oportunidades de acceder a empleos de calidad estarán limitadas por la demanda del sector productivo. De ahí que es importante complementar estos esfuerzos con otros que mejoren el funcionamiento del mercado de trabajo.
Estas reformas mejorarían los niveles de protección de los trabajadores tras la pérdida de empleo. También les permitiría buscar con más tiempo y holgura un nuevo empleo acorde con sus intereses y habilidades, y acceder a capacitación pertinente. Esto podría traducirse en mejores emparejamientos entre empresas y trabajadores, lo que significaría mayores salarios y productividad. Se trataría, pues, de reformas que permitirían una red de aseguramiento colectivo para los trabajadores ante riesgos de desempleo y que, a su vez, incrementarían la productividad, en línea con una agenda que apunte hacia una mayor solidaridad y prosperidad en Colombia.
