El jueves de la semana pasada el Consejo Privado de Competitividad (CPC) lanzó su informe anual sobre la competitividad en Colombia. En el reporte, que abarca muchos de los temas usuales como retos en capital humano, mercado laboral, e internacionalización, este año se hace hincapié en la brecha que existe entre el sector formal e informal en Colombia—una brecha que ha permanecido más o menos constante a pesar de esfuerzos de cerrarla, y que excluye a casi dos tercios de los trabajadores de los beneficios (como acceso a pensión o cesantías) del sector formal.
El CPC recomienda evaluar y mejorar la normatividad para reducir la brecha entre la complejidad regulatoria y la capacidad de cumplimiento de las empresas e individuos. Sin embargo, aun cuando Colombia ha logrado mejoras en materia regulatoria, no es claro si estas reformas se han traducido en cambios reales para las empresas. Las brechas de implementación en la regulación implican que cambios a la ley no siempre se materializan en cambios reales en el territorio, generando reglas de juego desiguales no solo entre el sector formal e informal, sino también dentro del sector formal.
Este no es un fenómeno únicamente colombiano. En un artículo no tan reciente pero bastante revelador, Mary Hallward-Driemeier y Lant Pritchett (2015) analizan la brecha entre la ley y la práctica en la competitividad empresarial. Hallward-Dreimeire y Pritchett aprovechan la coexistencia de dos instrumentos de medición de la competitividad empresarial, ambos producidos por el Banco Mundial. Por un lado, el ahora descontinuado Doing Business pretendía medir dimensiones de la competitividad de jure – según la ley, cuánto se demora un negocio en adquirir un permiso de construcción, conectarse a la red eléctrica, pagar impuestos, etc. Por el otro lado, los Enterprise Surveys, le preguntan directamente a los empresarios cuánto se demoraron en recibir un permiso de construcción o en pagar sus impuestos, y por lo tanto miran la situación de facto.
Como es de esperarse, en una gran cantidad de países, la ley no concuerda con la práctica. Hallward-Dreimeire y Pritchett tienen tres hallazgos interesantes:
1) Hay una enorme variación intra-país en el tiempo que reportan las empresas para un mismo trámite. A pesar de que la ley estipula que un cierto trámite requiere un tal número de procesos los cuales deberían tomar un cierto número de días, en la práctica existe una gran variación en el tiempo que le toma a distintas empresas llevar a cabo estos trámites. Mientras hay algunas (pocas) empresas que efectivamente se demoran lo indicado por la ley, parecen ser la excepción, y una gran mayoría de empresas reporta demorarse mucho menos de lo que dice en la ley. Cómo dijo un expresidente peruano, “para mis amigos todo, para mis enemigos la ley.”
2) No hay mucha coincidencia entre lo que dice el Doing Business y lo que reportan las empresas. Entre más tiempo se demora un trámite según la ley, mayor es la brecha entre la ley y lo que reportan demorarse las empresas en la práctica. Esto puede ser porque a medida que la ley es más compleja y difícil de cumplir, existen más incentivos para evadirla totalmente y buscar resolver los problemas a través de “acuerdos” (deals) por fuera de ley. Por ejemplo, sacar una licencia de conducir en India requiere un gran número de trámites y pasar varios exámenes según la ley, pero se puede también sacar de inmediato y sin siquiera saber conducir pagándole a alguien para que se la tramite (no pasa solo en India). Lo mismo sucede con las empresas: si bien la ley estipula un número de trámites, es común que las empresas busquen formas de “simplificar” estos trámites a través de acuerdos individuales (ya sea a través de sobornos o “contactos” que les den una mano para agilizar los procesos).
3) Cambios en la ley para reducir los tiempos de trámites no se reflejan en cambios en la realidad. Aún más paradójico, reducciones en tiempos de jure están asociados con aumentos en los tiempos reales. Esto está relacionado con el punto anterior, ya que es probable que en la medida que la ley se vuelve menos engorrosa, más empresas la empiezan a cumplir en vez de buscar alternativas. Esto, paradójicamente, puede generar un aumento en el número de días que las empresas se demoran en promedio.
Hallward-Dreimeire y Pritchett presentan evidencia de estos tres fenómenos a través de una comparación internacional entre las mediciones de jure de Doing Business con las encuestas de Enterprise Surveys. En particular, hay coincidencias entre las dos mediciones en tres preguntas: tiempo para adquirir permisos de construcción, tiempo para obtener una licencia para operar un negocio, y tiempo para importar y exportar productos. Mientras que Doing Business le pregunta a expertos locales cuánto se debería tomar una empresa en realizar estos trámites siguiendo la ley, los Entreprise Surveys le preguntan a los empresarios cuanto tiempo se tomaron en realidad. Para esto es necesario que Doing Business especifique en ciertos casos el tipo de trámite para una empresa “tipo” (de cierto tamaño, sector, etc.), y sin duda parte de la variación observada en la práctica se puede deber a las diferencias entre esa empresa “tipo” y las empresas reales. Sin embargo, la variación tanto en el paper original de Hallward-Dreimeire y Pritchett como en mi análisis para el caso colombiano es enorme, y no se explica muy bien por el tamaño ni el sector de la empresa, lo cual sugiere que existe una gran variación en tiempos reales que no se debe solamente a esta simplificación del Doing Business.
La situación en Colombia
Además de contar con mediciones anuales desde el 2004 hasta el 2020 (cuando fue descontinuado), Colombia cuenta con cuatro mediciones subnacionales del Doing Business, las cuales miden diferencias subregionales en la normatividad. Adicionalmente, Colombia cuenta con tres olas recientes de Enterprise Surveys (2006, 2010, y 2017) que incluyen muestras para 4 ciudades colombianas: Bogotá, Barranquilla, Medellín y Cali (en el 2017 se incluyó una quinta, Cartagena). En un ejercicio sencillo, repliqué parte del análisis hecho por Hallward-Dreimeire y Pritchett utilizando las muestras subnacionales de ambos instrumentos para mirar diferencias entre distintas ciudades de Colombia, y mirando cambios en el tiempo. Los hallazgos son muy similares a aquellos encontrados por Hallward-Dreimeire y Pritchett a nivel internacional:
- Los cambios en la ley no se ven reflejados en la realidad; si algo, se ven movimientos en direcciones opuestas. A pesar de que en casi los cuatro indicadores de DB se ven mejoras constantes a lo largo del tiempo en las cuatro ciudades de la muestra, la distribución de tiempos reportados para esos mismos trámites en la práctica parece en la mayoría de los casos desplazarse hacia la derecha, es decir se observa un aumento los tiempos. Por ejemplo, el panel A de la gráfica 1 muestra la evolución de la distribución de cuánto reportaron las empresas que les tomó obtener una licencia de operación a lo largo de las tres mediciones de la encuesta de ES, y lo contrasta con lo que debería tomar según el Doing Business (línea azul). Se ve una reducción constante en el tiempo que debería demorar la apertura de una empresa según el Doing Business, pasando de un tiempo mediano de 46 días en el 2008, a 20 días en el 2010 y a 11 días en el 2017. Sin embargo, el movimiento en la distribución de lo que las empresas reportan es hacia mayores demoras, pasando de un tiempo reportado promedio de 42 días (mediana de 20) en el 2006, a un promedio de 58 días en el 2010 (mediana de 30 días), y finalmente a un promedio de 71 días en el 2017 (mediana se queda estable en 30).
Lo mismo se puede observar en el panel B, que muestra el tiempo que se demora una empresa en obtener un permiso de construcción. Aunque para este indicador solo se cuenta con dos mediciones del DB subnacional, se observa una reducción en el tiempo que debería tomar recibir el permiso de 193 días en el 2013 a 164 días en el 2017, una reducción de casi un mes. Sin embargo, el tiempo promedio que reportan las empresas en este trámite es 1) por lo general muchísimo menor y 2) ha empeorado a lo largo de los años, lo opuesto del indicador del DB. Pasó de un tiempo promedio de 57 días (mediana de 30) en el 2006, a 80 días en el 2010 (mediana de 45), y finalmente a un promedio de 103 días en el 2017 (mediana de 83 días).
Vale la pena aclarar que este es un análisis puramente descriptivo, y por lo tanto no es posible concluir que la reducción en DB causó el aumento en los tiempos observados. Otras cosas sin duda pueden estar cambiando, y se requeriría otro tipo de análisis para poder establecer causalidad.
Gráfica 1. Evolución del DB y ES para el tiempo de apertura de un negocio (panel A) y obtener un permiso de construcción (panel B).
Nota: Las gráficas muestran la distribución de las respuestas del Enterprise Survey para las dos preguntas para toda la muestra colombiana. Adicionalmente, las líneas rojas punteadas muestran la mediana y la media de cada distribución. La línea azul sólida en cambio muestra la medición más cercana del Doing Business subnacional, tomando la mediana para las cinco ciudades de la muestra.
- Si bien se observa una variación importante entre ciudades, hay una mayor variación dentro de las ciudades. En general, se observa muy poca coincidencia entre la ley y lo que reportan las empresas, con la mayoría reportando tiempos muy por debajo de lo que deberían tomar según el DB, y otras bastante por encima. La gráfica 2 muestra la distribución que reportan las empresas en las cuatro ciudades principales de la muestra (Cartagena se excluye porque solo está en la última ola del ES) para ambos indicadores. Por ejemplo, se observa una variación importante en el tiempo que reportan las empresas para obtener un permiso de operación, con Bogotá reportando un promedio de 53 días (mediana de 30), menor que Cali y Medellín que reportan promedios de aproximadamente 96 días (mediana de 60), mientras que las empresas en Barranquilla reportan solo 37 días en promedio (mediana de 9 días). Sin embargo, la variación es aún mayor dentro de las ciudades con una diferencia de 80 días entre las empresas que se encuentran en el percentil 25 (10 días) y el percentil 75 (90 días), y en ciertas ciudades, como Cali, está variación es aún mayor (ver Tabla 1).
Gráfica 2. Comparación entre DB y ES a nivel regional en Colombia.
Panel A. Variación regional en tiempos para obtener una licencia de operación
Panel B. Variación regional en tiempos para obtener un permiso de construcción
Nota: Estas gráficas muestran las distribuciones en los tiempos reportados en la encuesta Enterprise Surveys en realizar ciertos trámites pro cada ciudad par dos años. Adicionalmente la línea punteada reporta el tiempo según Doing Business para el mismo trámite en esa ciudad en los años disponibles más cercanos.
Tabla 1. Tiempos promedio para los dos trámites entre y dentro de las ciudades.
| Operating License | Construction Permit | ||||||||||
| Enterprise Surveys | Enterprise Surveys | ||||||||||
| City | DB | Mean | p25 | p50 | p75 | DB | Mean | p25 | p50 | p75 | |
| Bogotá | 11 | 53.5 | 15 | 30 | 90 | 132 | 136.3 | 45 | 90 | 180 | |
| Cali | 10 | 96.9 | 15 | 60 | 180 | 318 | 93.1 | 30 | 90 | 90 | |
| Medellín | 9 | 96.4 | 60 | 60 | 120 | 171 | 111.4 | 15 | 90 | 180 | |
| Barranquilla | 10 | 37.8 | 1.5 | 9 | 50 | 164.5 | 74.0 | 30 | 60 | 90 | |
| Cartagena | 14 | 90.6 | 15 | 48 | 90 | 166 | 47.6 | 20 | 30 | 90 | |
| Total | 71.3 | 10 | 30 | 90 | 103.4 | 30 | 82.5 | 135 | |||
- No hay diferencias muy claras entre las características de las empresas que son más rápidas y las que son más lentas en realizar los trámites. La tabla 2 divide a las empresas según su percentil en la velocidad que reportan realizar los trámites (las “lentas” son aquellas por encima del percentil 75 y las “rápidas” son las que están por debajo del percentil 25). La tabla muestra estadísticas descriptivas por tipo de empresa, comparando sectores, tamaños, años de experiencia, empleados y si reportan que se les pidió un soborno (no si pagaron) al momento de hacer algunos trámites (aquí se pierde bastante muestra para ciertos indicadores). Se encuentran pocas diferencias estadísticamente significativas en tamaño, aunque las firmas más rápidas en recibir permisos de construcción son más propensas a ser de tamaño mediano y menos a ser pequeñas. Por el lado de la licencia de operación, se encuentran leves diferencias por sector (mayor participación de las “rápidas” en los sectores de textiles y comercio, y menor participación en otro tipo de manufactura y servicios). Las firmas que reportan ser más lentas son también las más propensas a reportar que se les ha pedido un soborno para agilizar el trámite, aunque esta diferencia no es estadísticamente significativa.
Tabla 2. Estadísticas descriptivas por tiempo que demoran las empresas
| Fast Operating License | Fast Construction Permit | |||||||||||
| Slowest
>p75 |
Middle
[p25,p75] |
Fastest
<p25 |
N | Slowest
>p75 |
Middle
[p25,p75] |
Fastest
<p25 |
N | |||||
| Small | 0.36 | 0.33 | 0.39 | 289 | 0.27 | 0.17 | 0.11** | 278 | ||||
| Medium | 0.29 | 0.37 | 0.34 | 289 | 0.18 | 0.31* | 0.42*** | 278 | ||||
| Large | 0.34 | 0.30 | 0.27 | 289 | 0.55 | 0.52 | 0.47 | 278 | ||||
| Food | 0.24 | 0.30 | 0.31 | 242 | 0.21 | 0.21 | 0.33 | 254 | ||||
| Textiles and Garments | 0.07 | 0.16* | 0.20* | 242 | 0.16 | 0.10 | 0.15 | 254 | ||||
| Other Manufacturing | 0.34 | 0.26 | 0.18* | 242 | 0.35 | 0.35 | 0.37 | 254 | ||||
| Retail | 0.02 | 0.12*** | 0.16** | 242 | 0.09 | 0.12 | 0.04 | 254 | ||||
| Other Services | 0.32 | 0.15** | 0.14* | 242 | 0.19 | 0.22 | 0.11 | 254 | ||||
| Full time employees | 23.17 | 15.50 | 15.66 | 289 | 64.51 | 16.32* | 17.08* | 278 | ||||
| Years of experience | 22.21 | 21.40 | 19.84 | 289 | 24.41 | 23.68 | 21.21 | 278 | ||||
| Electricity bribe | 0.00 | 0.04 | 0.29* | 99 | 0.05 | 0.04 | 0.04 | 140 | ||||
| Construction permit bribe | 0.05 | 0.13 | 0.13 | 59 | 0.12 | 0.06 | 0.04 | 275 | ||||
| Import license bribe | 0.00 | 0.02 | 0.00 | 100 | 0.05 | 0.00 | 0.00 | 107 | ||||
| Operating license bribe | 0.09 | 0.02 | 0.04 | 287 | 0.09 | 0.03 | 0.00 | 56 | ||||
| N | 58 | 175 | 56 | 49 | 176 | 53 | ||||||
Nota: Esta tabla muestra estadísticas descriptivas de las empresas según el tiempo que reportan demorarse en ciertos trámites. Las empresas “lentas”, son aquellas con tiempos reportados por encima del percentil 75 de su ciudad, las “rápidas” son las que están por debajo del percentil 25, y las de la mitad son las demás. Las columnas reportan el promedio de la variable, y las estrellas indican si hay una diferencia estadísticamente significativa entre la categoría base (lentas) y las otras dos (* p<0.1, ** p<0.05, *** p<0.01).
Aunque algo de la variabilidad entre lo que se deberían demorar las empresas y lo que efectivamente reportan demorar sin duda se debe a las simplificaciones del Doing Business y variaciones normales en los trámites, es realmente impactante que una empresa en el percentil 75 se demore 9 veces haciendo un trámite lo que se demora una empresa en el percentil 25. Es aún más sorprendente que las reformas en la legislación para reducir los tiempos de juré estén asociados con aparentes aumentos en los tiempos promedio que reportan las empresas (a pesar de que es importante reiterar que esta relación no es necesariamente causal). Ambos fenómenos sugieren que existe una brecha importante entre lo que dice la ley y lo que sucede en la práctica.
Necesitamos entender las fallas de implementación de las leyes actuales, y por qué las mejoras en la teoría no se traducen a mejoras en la práctica (esto aplica mucho más allá de este contexto de competitividad empresarial). Es importante fortalecer la capacidad de implementación de las organizaciones, pero para esto es también importante simplificar leyes para que sean implementables. Hallward-Driemeier y Pritchett concluyen que, en contextos de baja capacidad estatal, las leyes y la regulación definen no tanto las reglas de juego como el espacio para llegar a “acuerdos” por fuera de la ley. Entre más lejos está la ley de la realidad, más probable que sea totalmente irrelevante, y más incentivos para que los individuos la evadan totalmente.
Andrews, Pritchett y Woolcock (2017) argumentan que la capacidad organizacional, como la capacidad individual para tocar el piano o resolver ecuaciones diferenciales, se construye a través de la práctica, del ensayo y error, y de construir conocimiento y confianza a través pequeños triunfos en tareas progresivamente más complejas. En estos contextos, imponerle a organizaciones con baja capacidad de implementación la tarea de implementar leyes in-implementables puede quebrar su poca capacidad inicial, lo que los autores llaman premature load bearing. Algo así como pasar una tractomula por un puente peatonal o intentar aprender a tocar el piano con la 5ta sinfonía de Beethoven. Tenemos que repensar la regulación teniendo en cuenta no solo el rol de la capacidad estatal en hacer cumplir la ley, sino el rol de la ley en fortalecer o quebrar la capacidad estatal.
Referencias:
Hallward-Driemeier, M. and L. Pritchett. 2015. “How Business is Done in the Developing World: Deals versus Rules.” Journal of Economic Perspectives 29:3.
World Bank Enterprise Surveys, http://www.enterprisesurveys.org
World Bank. Subnational Doing Business Indicators: Colombia. https://subnational.doingbusiness.org/en/data/exploreeconomies/colombia/
