Que el diseño del sistema pensional colombiano requiere reformas profundas no está en discusión. Como todos los analistas concluyen, es un sistema que tal y como está no cumple los objetivos básicos de la seguridad social. En primer lugar, cubre a muy pocos ciudadanos: más de la mitad de los colombianos no aporta al sistema en un mes dado y, de aquellos que aportan, la mayoría no logra pensionarse. Es poco equitativo, además. Debido a que hay dos regímenes contributivos operando en paralelo (el régimen de reparto que administra Colpensiones, y el de capitalización que administran las AFP), trabajadores con historias de cotización idénticas pueden tener beneficios pensionales muy distintos.
El sistema es también oneroso: aproximadamente una cuarta parte de los ingresos tributarios de la nación se usa para cubrir los desequilibrios de Colpensiones y otros regímenes públicos. Y este gasto es regresivo: por ejemplo, en Colpensiones, los trabajadores de más ingresos obtienen los mayores subsidios a través de pensiones generosas. De hecho, si el sistema de Colpensiones tuviera mayor cobertura, no sería financieramente sostenible, al tratarse de un sistema de reparto con muy altos subsidios cuyo financiamiento se ve afectado por el envejecimiento poblacional.
En el sistema de capitalización individual que administran las AFP también hay retos importantes. De un lado, debido a que las estrategias de inversiones no están diseñadas para disminuir la incertidumbre al momento del retiro, los afiliados están expuestos a movimientos en la tasa de interés llegando a la edad de retiro que pueden generar variaciones sustanciales en el valor de su pensión. Además, hay problemas para otorgar pensiones vitalicias, y desfases entre las expectativas de los afiliados y el monto de las pensiones.
De nuevo: nadie discute la necesidad de hacer reformas profundas al diseño del sistema pensional. La controversia se da al elegir posibles reformas. Los problemas existentes se ponderan y valoran de distintas formas (por ejemplo, hay quienes enfatizan más los retos de sostenibilidad que los de cobertura, y viceversa). Hay también debate sobre el rol que deben tener el gobierno y el sector privado. Desafortunadamente, las discusiones no siempre se basan en evidencia, y hay mucha desinformación. El sistema pensional colombiano es extremadamente complejo, y propuestas que a grandes rasgos lucen similares pueden tener implicaciones muy diferentes cuando vemos los detalles técnicos del diseño.
Ante la complejidad del tema y la profundidad de sus implicaciones, la construcción de consensos debe fundarse en argumentos técnicos rigurosos, en el conocimiento práctico de los problemas y en el análisis juicioso de las soluciones. Con esta reciente publicación del Banco Interamericano de Desarrollo, buscamos contribuir soluciones en ese sentido.
Utilizando un único modelo, el modelo pensional del CEDE, comparamos las principales alternativas que están actualmente en discusión para mejorar el sistema contributivo y los programas solidarios. Esto nos permite cuantificar los pros y contras de cada reforma: por ejemplo, cómo una reforma que mejora el monto de la pensión puede afectar la sostenibilidad fiscal. También analizamos propuestas para mejorar la viabilidad de los productos de retiro vitalicios del sistema de capitalización, y para alinear las estrategias de inversión con los intereses a largo plazo de los afiliados. Por último, examinamos opciones para la creación de capacidades institucionales que fortalezcan los mecanismos de rendición de cuentas y faciliten la adaptación del sistema en el futuro.
Compartimos a continuación algunas de las reflexiones clave y conclusiones de nuestro estudio:
- La discusión sobre reformas no debería concentrarse únicamente en los méritos del sistema de capitalización vs. el de reparto, sino también en cómo focalizar los subsidios hacia los más vulnerables, asegurar la sostenibilidad fiscal, ofrecer productos de retiro vitalicios y crear incentivos para el ahorro en el largo plazo. No hay una reforma perfecta: diferentes propuestas pueden representar mejoras sobre el statu quo, o no hacerlo, dependiendo de su diseño y de las reglas de la transición. Por ejemplo, hay muchas maneras de diseñar un sistema de pilares y, según cómo se definan las reglas de beneficios pensionales en el pilar de reparto, pueden reducirse o no los subsidios regresivos frente a los que el país tiene hoy. La manera en la que las diferentes reformas plantean disyuntivas frente a objetivos de cobertura, sostenibilidad, suficiencia y equidad debe considerarse.
- Desafortunadamente, dado el historial de cotizaciones, en las próximas décadas la mayor parte de los trabajadores no reunirán los requisitos para pensionarse a través de Colpensiones o las AFP. Incluso si la tasa de informalidad laboral se incrementara en 20 puntos porcentuales en los próximos 20 años, el nivel promedio de cobertura del sistema contributivo entre 2020 y 2100 sería tan solo del 30%. La única manera de asegurar ingresos en la vejez a buena parte de la población será a través de un pilar solidario. Este pilar podría construirse a partir de programas ya existentes: el mecanismo BEPS, que permite aprovechar el ahorro de quienes hicieron cotizaciones y no reunieron los requisitos para pensionarse, y el programa Colombia Mayor, que otorga subsidios a los adultos mayores en situación de pobreza. Ahora bien, es fundamental que este pilar se diseñe manteniendo incentivos a participar en el sistema contributivo. También es crucial construir un marco institucional que asegure la sostenibilidad financiera de este pilar en el largo plazo y que aísle las decisiones del ciclo político. En nuestro estudio, consideramos opciones de diseño, y estimamos que el costo anual de un sistema que se focalice en aquellos que no logran tener pensión contributiva, y que otorgue beneficios de 0.4 salarios mínimos complementados con ahorro canalizado en BEPS, sería de entre 1 y 1.6 puntos del PIB en las siguientes décadas.
- Las propuestas de reforma al sistema contributivo en general buscan eliminar la competencia de regímenes, un objetivo fundamental para reducir las grandes desigualdades entre las pensiones de los trabajadores. Idealmente, al hacer esta reforma, se debe reducir la regresividad en los subsidios, acercando el valor de las pensiones al valor de las cotizaciones entre los afiliados de altos ingresos, y por tanto mejorando la sostenibilidad. Ahora bien, como muestra la publicación, el impacto de cualquier reforma en el déficit del sistema tardará décadas en verse reflejado, ya que solo afectará a las cohortes más jóvenes. Además, la incidencia en cobertura y sostenibilidad se verá limitada por la garantía de pensión mínima, que impide ofrecer pensiones actuarialmente justas a un número importante de pensionados. De hecho, en el régimen de capitalización se ha creado un fondo -el Fondo de Garantía de Pensión Mínima, FGPM- financiado por una fracción de las cotizaciones de todos los cotizantes a las AFP que garantizan pensiones de al menos un salario mínimo entre quienes cumplen requisitos mínimos para pensionarse. En el largo plazo, se espera que las pensiones a través del FGPM se conviertan en el principal producto de este régimen y que, por tanto, la gran mayoría de los afiliados en el país reciba pensiones equivalentes al salario mínimo. Se espera además que el FGPM se vuelva deficitario alrededor de 2065. Así, la garantía de pensión mínima es una barrera importante para la ampliación en cobertura y la sostenibilidad del sistema. Si el objeto de esta garantía es asegurar niveles de consumo para una vejez con dignidad, podría sustituirse con reglas menos distorsionantes que dirijan subsidios explícitos hacia los trabajadores de menores ingresos.
- El ajuste en algunos parámetros del sistema (por ejemplo, la tasa de contribución o la edad mínima para acceder a una pensión) debe ser objeto de discusiones honestas en las que se evalúen ventajas y desventajas. Por ejemplo, el aumento en la edad de jubilación implica, por supuesto, postergar la edad de retiro, pero: i. permite a más personas acceder a una pensión al ampliar el tiempo para aumentar las semanas cotizadas, ii. reduce el costo fiscal del sistema y iii. puede mejorar el nivel de las pensiones en el régimen de capitalización, al permitir mayor acumulación de capital.
- Un sistema pensional en el que la mayor parte de los pensionados provengan de las AFP podría aumentar la sostenibilidad fiscal frente a la situación actual. Sin embargo, implica también una transferencia de riesgos hacia los afiliados. Uno de estos riesgos es el llamado riesgo de conversión, en el que cambios en la tasa de interés de mercado alrededor del momento del retiro pueden afectar sustancialmente el valor de la pensión que recibe una persona. Un segundo riesgo es el de longevidad, en el que una persona que se pensione a través de las AFP con un retiro programado y que viva muchos años puede ver el valor de su pensión reducido significativamente o, incluso, agotar completamente sus fondos. Dado que el sistema de capitalización es muy joven, y por tanto aun pocas personas se pensionan por las AFP, estos retos han recibido menos atención pero se están volviendo más relevantes a medida que el sistema madura. Para mitigarlos, se requieren innovaciones financieras (como los seguros de longevidad o fondos mutuos previsionales) e instrumentos de mercado (como bonos de jubilación) que se discuten en la publicación. También es fundamental que las estrategias de inversión de las AFP estén alineadas con los objetivos de pensión de sus afiliados en el largo plazo, y que informen a los afiliados sobre los niveles de pensión que su ahorro puede financiar al momento del retiro. Si bien otros indicadores como el saldo acumulado son informativos, no son fundamentales.
- Hay un importante vacío institucional en el sistema pensional colombiano, que actualmente opera de manera fragmentada. No existe una institución en el estado colombiano con el mandato y los recursos para analizar el sistema en su conjunto, evaluar sus componentes contributivo y no contributivo, cuantificar los riesgos macroeconómicos o estructurales, y explorar sus conexiones con otros grandes temas de política pública afectados por el envejecimiento poblacional, como el sistema de salud y el de cuidados de largo plazo. Tampoco existen mecanismos de ajuste automático que permitan atender choques a largo plazo como el envejecimiento, u otros choques inesperados, que afecten la viabilidad del sistema. Estos vacíos dificultan la construcción de consensos alrededor de una reforma, y la adaptación gradual del sistema. Existen experiencias internacionales que el país podría adoptar y que se discuten en nuestro estudio.
Para 2050, en tan solo 30 años, 3 de cada 10 personas en Colombia tendrán más de 60 años. Colombia será un país con una estructura demográfica similar a la que hoy tienen Alemania, Finlandia e, incluso, Japón. Se trata de un ritmo de envejecimiento supremamente acelerado, mucho mayor que el que enfrentaron en su momento los países industrializados. Cualquier reforma pensional enfrenta un reto crucial: balancear el bienestar de los colombianos de hoy con el bienestar de nuestros hijos, que vivirán en un país muy diferente, pero que también merecen envejecer con dignidad.
