La inflación está disparada—en febrero la inflación anual sobrepasó el 8%– y con la guerra en Ucrania paralizando Europa, es probable que siga empeorando. En época electoral, los políticos y las redes sociales buscan culpables, mientras los ciudadanos quienes han visto su capacidad de compra golpeada, sobre todo los más vulnerables, necesitan soluciones.
Sin embargo, las soluciones no son claras. Algunos candidatos presidenciales han propuesto mayor proteccionismo para proteger la industria colombiana, la cual afirman se ha visto fuertemente golpeada por los tratados de libre comercio (TLC). Enrique Robledo, entre otros, argumenta que los TLC han “acabado con el aparato productivo del Colombia” y nos han vuelto dependientes en el mercado internacional (y por lo tanto vulnerables a sus vaivenes). En la otra esquina del ring, Alejandro Gaviria le respondía que aumentar aranceles y subir barreras proteccionistas en este momento aumentaría aún más los precios de la comida y otros bienes básicos, afectando a los más vulnerables y aumentando la pobreza.
Más allá de la coyuntura de la inflación, el debate entre Robledo y Gaviria refleja una división entre dos visiones opuestas de cómo fortalecer el aparato productivo colombiano.
El libre comercio como motor del crecimiento: ¿una promesa incumplida?
En un lado, están los que defienden los tratados de libre comercio y la apertura económica como una oportunidad para que Colombia se integre a las cadenas de valor globales, aproveche los mercados externos y adopte tecnologías de punta para mejorar su productividad. Los consumidores se verían beneficiados por menores precios y mejor calidad de productos, mientras las empresas colombianas multiplicarían sus potenciales mercados y mejorarían su competitividad al adoptar nuevas tecnologías. Esa, por lo menos, es la teoría. La práctica, es un poco más compleja.
Hasta su defensor más arduo, admite que los costos y beneficios del libre comercio se distribuyen desigualmente, y que a corto plazo el gobierno tiene que apoyar a los productores perjudicados por la apertura comercial para re-entrenarse en sectores más competitivos. Esto, en la práctica es difícil de lograr aún en países desarrollados, y por lo tanto el libre comercio genera “perdedores” cuyas vidas se ven empeoradas por el comercio, con frecuencia con repercusiones políticas como el aumento en la polarización (Rodrik, 2017; Autor et. al 2020).
Por otro lado, esta claro que sin una política industrial coherente que le brinde a los productores las herramientas para poder competir, la apertura comercial en si misma puede tener beneficios limitados a costos muy altos. Esta es la percepción de muchos agricultores, quienes se quejan de la desigualdad de condiciones impuesta por los TLCs: mientras la agroindustria norteamericana y europea son subsidiadas generosamente por sus gobiernos, altamente automatizadas, y cuentan con modernas carreteras y ríos para sacar sus productos al mercado, el campesino colombiano trabaja la tierra con poco capital, sacando sus productos por trochas imposibles de transitar.
En tal desigualdad de condiciones, los agricultores poco a poco se vieron obligados a dejar de producir los productos que llegaban más baratos desde afuera. A su vez, tratando de seguir la recomendación de “aprovechar” los TLCs exportando aquellos productos que no se producen en otra parte se chocaban con barreras como protecciones fitosanitarias que les impedían exportar sus propios productos hacia el extranjero. “Nuestros mercados inundados con leche europea y maíz norteamericano, mientras tanto nosotros bregando por venderle una uchuva a un japonés”, me decía un agricultor.
El sector de pequeños manufactureros tiene quejas similares: “Mire, nosotros estamos de acuerdo con pagar seguridad social, y primas y un salario mínimo decente para nuestros trabajadores. También estamos dispuestos a respetar las protecciones al medio ambiente, pero entonces no nos ponga a competir con productos chinos, donde los trabajadores laboran en cuasi-esclavitud y no se respeta ningún tipo de protección medioambiental.”
Es por estas dificultades que en Colombia los 17 acuerdos comerciales no se han traducido en un boom exportador. Según el informe de la Misión de Internacionalización (2021), Colombia exporta el 70% menos de lo que se esperaría por su tamaño y población (p.12). Entre 2015-2019, el comercio representó el 38% del PIB (muy por debajo de otros países Latinoamericanos como Chile o México): las exportaciones representaron el 16% del PIB, una reducción frente a hace 50 años, mientras que las importaciones representaron el 22%. A pesar de los nuevos acuerdos, la canasta exportadora ha tenido poca diversificación a lo largo de los años, y las principales exportaciones continúan siendo de baja sofisticación tecnológica. La canasta de exportaciones de Colombia sigue dominada por productos primarios, como el petróleo crudo, la minería, el café y las flores, mientras que las importaciones son predominantemente en manufacturas (Misión de Internacionalización, 2021, p.12).
Fuente: Informe de la Misión de Internacionalización, 2021.
Es claro que el libre comercio no genera automáticamente una bonanza exportadora. Para esto se requieren condiciones y bienes públicos que le den un chance a los agricultores y empresas manufactureras de competir. Y aún así, habrá ganadores y perdedores, quienes requerirán compensación.
La misión de la transformación del campo y la misión de internacionalización tienen recomendaciones sensatas para promover la productividad del agro y las demás empresas colombianas. En el campo se necesita darle herramientas a los agricultores para que puedan competir con los productos extranjeros, y aprovechar los mercados que nos abren los TLC. Esto implica extender crédito a tasas razonables, construir infraestructura como distritos de riego, centros de acopio y sobre todo mejorar las vías terciarias por donde se sacan los productos al mercado, así como dar apoyo en superar las barreras fitosanitarias y de comercialización que muchas veces impiden el acceso de productos colombianos a los mercados externos. (Las impresionantes maniobras para apoyar la exportación de flores en época de San Valentín nos muestran ejemplos de lo que puede hacer el estado y sector privado cuando se articulan en pro de las exportaciones). Sin embargo, como en muchos otros ámbitos, los problemas están bien (quizás sobre) diagnosticados, las soluciones parecen claras, pero de implementación poco se ve.
El ejemplo del Este Asiático: proteccionismo con disciplina de exportación
Por el otro lado, los críticos del libre comercio como Robledo argumentan que es necesario renegociar los TLC para proteger la industria nacional mientras se recupera y desarrolla. Robledo afirma que no hay ningún país que se haya industrializado sin políticas proteccionistas. En esto podría tener razón, por lo menos si se trata de Europa y Norteamérica, o más recientemente de los países del Este asiático quienes protegieron sus economías mientras desarrollaban su capacidad de integrarse a las cadenas de valor global (Studwell, 2014).
Hoy en día es mucho más difícil utilizar herramientas proteccionistas dadas las restricciones de la OMC, y de los múltiples tratados de libre comercio. Pero aún con el arsenal más limitado, hay opciones de implementar barreras arancelarias y no arancelarias. De hecho, la economía colombiana sigue más protegida que muchos países pares. Colombia tiene el cuarto arancel promedio más alto de América Latina, y mantiene un alto número de medidas no arancelarias (Misión de Internacionalización, 2021, p. 79)
Sin embargo, así como el libre comercio sin las herramientas adecuadas no garantiza el crecimiento, el proteccionismo por sí solo tampoco garantiza el desarrollo de la industria nacional. Ejemplos abundan de políticas proteccionistas que sirvieron simplemente para redistribuir la riqueza de los consumidores nacionales a oligopolios o monopolios locales que aprovechaban su dominio sobre el mercado local.
Los países del este asiático que se han desarrollado en el último siglo, como Corea, Japón, Taiwán, y China, además de proteccionismo (que es cierto que tuvieron), implementaron una política industrial ambiciosa que incluía fuerte intervención y direccionamiento del capital a través de prestamos de banca estatal, todo con la exigencia de cumplir ambiciosas metas de exportaciones (Studwell, 2014). La obligación de competir en el mercado internacional (con prestamos baratos y otros beneficios atados directamente a los volúmenes de exportación, y hasta a veces con penas de cárcel para los empresarios que no cumplían sus cuotas) generó la disciplina que normalmente se pierde al proteger los mercados de competencia externa. Esta disciplina exportadora a su vez generó los incentivos para impulsar una veloz transformación tecnológica de las empresas exportadoras.
Mejorar la competitividad de nuestras empresas y agricultores requiere enfocarnos en cómo acelerar el proceso de adopción de tecnologías de punta. El riesgo del proteccionismo es que al reducir la competencia que enfrentan los productores locales, se reducen también los incentivos para aumentar la productividad y adoptar nuevas tecnologías. Esto se evidencia en la alta dispersión de productividad que hay entre las empresas colombianas, con las empresas exportadores siendo mucho más productivas que las demás (Misión de Internacionalización, 2021). Países como Corea, reemplazaron la disciplina de competencia interna por la disciplina impuesta por las obligaciones a exportar. Para poder cumplir con las cuotas de exportaciones que imponía el Estado, las empresas coreanas se vieron obligadas a adoptar tecnología de punta, primero copiando la frontera tecnológica, y solo después innovando sobre ella.
El aumento en competitividad no lo da ni la apertura ni el proteccionismo solos, sino el aprendizaje e innovación empresarial (al principio para copiar y después para expandir la frontera tecnológica). La Misión de Internacionalización hace hincapié en la importancia de este proceso de aprendizaje y le atribuye la baja productividad de las empresas colombianas a su lenta adopción tecnológica, y proponen distintas políticas para promover este aprendizaje a través de la inmigración, la inserción en cadenas globales de valor, y la inversión extranjera directa. En cambio, políticas industriales como la proliferación de zonas francas o las exenciones tributarias a ciertas industrias, si no exigen que las empresas cumplan metas de exportaciones, distorsionan los mercados internos sin generar ningún mecanismo de disciplina externa ni incentivo a la adopción tecnológica.
El debate sobre como fortalecer el aparto productivo de Colombia se beneficiaría de dejar de lado la pelea entre proteger y abrir para enfocarnos en los mecanismos mediante los cuales podemos fortalecer a nuestras empresas para que puedan competir. La clave—el aprendizaje y adopción de tecnologías de frontera—no es un producto inmediato ni del proteccionismo, ni de la apertura. Es hora de pasar de los diagnósticos a la implementación de una política industrial coherente y ambiciosa que les de a las empresas las herramientas para triunfar en el mundo que, queramos o no, está cada día más integrado.
Referencias
Misión de Internacionalización. 2021. “Informe final de la misión de internacionalización”. https://www.dnp.gov.co/DNPN/mision-internacionalizacion/Paginas/default.aspx
Misión para la Transformación del Campo. 2015. “El campo colombiano: Un camino hacia el bienestar y la paz.”
David Autor, David Dorn, Gordon Hanson and Kaveh Majlesi. 2020. “Importing Political Polarization? The Electoral Consequences of Rising Trade Exposure” American Economic Review 110: 10.
Dani Rodrik. 2021. “A primer on trade and inequality” Institute for Fiscal Studies. https://drodrik.scholar.harvard.edu/files/dani-rodrik/files/a_primer_on_trade_and_inequality.pdf
Joe Studwell. 2014. How Asia Works: Success and Failure in the World’s Most Dynamic Region. Profile Books: Great Britain.
