Por Juan Camilo Cárdenas[1], Fernando Jaramillo[2]Diana León[3], María del Pilar López Uribe[4], Mauricio Rodriguez[5] y Hernando Zuleta[6]
Cuando hablamos de “no dejar una crisis desperdiciada”, frase atribuida a Winston Churchill después de la segunda guerra mundial, podríamos perfectamente pensar en las consecuencias que esta pandemia ha dejado a muchos países, ennparticular en países en desarrollo. Una situación fiscal crítica ante una caída de sus ingresos por la contracción simultánea de oferta y demanda, un aumento considerable del gasto público para atender a la población más afectada, y el incremento de deuda soberana que en muchos casos ya venía presionando las finanzas públicas.
Se deben aprovechar las oportunidades que se abren con la crisis, y de paso enfrentar los retos de los compromisos de los países que nos dejó la COP26 en Glasgow, a pesar de algunos sabores agridulces. Esta es una oportunidad para sentar en la mesa a deudores y acreedores de esas deudas soberanas y explorar mecanismos alternativos para darle un aliento a las economías que ahora se ven con espacios fiscales aún más limitados. Estos mecanismos, como se propone en Cardenas et. al (2021), podrían incluir la creación de coaliciones de países que a cambio de acciones climáticas orientadas a cumplir con los compromisos de emisiones planetarias, puedan redirigir o renegociar sus servicios de deuda actuales, abriendo un respiro y de paso financiar, por ejemplo, estrategias de transición energética o conservación y restauración de la naturaleza de en los países deudores con mayor potencial.
Como se muestra en la siguiente figura, aplazar la acción climática de los países deudores por razón de la menor maniobra fiscal actual solamente reforzaría un círculo vicioso que iría en detrimento de cumplir las metas de reducción de emisiones de gases de invernadero, derivando en mayores necesidades de gasto en mitigación y adaptación en el futuro tanto para países deudores como acreedores.
Figure 1: Negative fiscal feedback of delayed climate action
Esta situación es de particular preocupación para países de ingresos medios-altos dado que su acceso a financiamiento es limitado y su presión fiscal para atender su servicio de la deuda es cada vez más fuerte. Esto pospondría las posibilidades de acciones climáticas para muchos de estos países que contribuyen como grupo con una parte considerable a las emisiones globales actuales y que se proyecta aumenten sus per cápita como resultado del aumento del ingreso y consumo medio de su población.
Con el propósito de formular una estrategia de trabajo para responder a la crisis fiscal y climática, recogimos datos de una serie de países, y a partir de su situación de deuda y de emisiones con respecto a la mediana respectiva, clasificamos a estos países en cuatro categorías como se muestra en la Tabla 1:
Tabla 1. Clasificación de países según su deuda y contribuciones a emisiones de CO2
| Nivel de deuda | Nivel de emisiones | Categorías | Frecuencia | Porcentaje | Porcentaje acumulado |
| Bajo | Bajo | 1 | 19 | 39.58% | 39.58% |
| Bajo | Alto | 2 | 5 | 10.42% | 50.00% |
| Alto | Bajo | 3 | 5 | 10.42% | 60.42% |
| Alto | Alto | 4 | 19 | 39.58% | 100.00% |
| Total | 48 | 100.00% |
Los datos individuales de estos países se presentan en la Tabla 2 en donde se pueden apreciar los niveles de stock de deuda y sus emisiones de CO2, con su respectiva clasificación por encima o debajo de la mediana en la lista.
Tabla 2. Stock de deuda y emisiones de CO2 por país.
| País | Stock de Deuda externa (DOD, Corrientes millones US$) | Nivel de deuda (por encima de la mediana) | Emisiones de CO2 (kt) | Emisiones de CO2 (por encima de la mediana) | Categorías |
| Albania | 10121.92 | Bajo | 5716.853 | Bajo | 1 |
| Algeria | 5710.42 | Bajo | 145400.22 | Alto | 2 |
| Argentina | 280515.65 | Alto | 204024.55 | Alto | 4 |
| Armenia | 11018.78 | Bajo | 5529.836 | Bajo | 1 |
| Azerbaijan | 16212.18 | Bajo | 37487.741 | Alto | 2 |
| Belarus | 38843.66 | Alto | 63497.772 | Alto | 4 |
| Belize | 1380.01 | Bajo | 495.045 | Bajo | 1 |
| Bosnia and Herzegovina | 15824.21 | Bajo | 22233.021 | Alto | 2 |
| Botswana | 1748.74 | Bajo | 7033.306 | Bajo | 1 |
| Brazil | 557822.65 | Alto | 529808.16 | Alto | 4 |
| Bulgaria | 39873.91 | Alto | 42416.189 | Alto | 4 |
| China | 1962304.43 | Alto | 10291927 | Alto | 4 |
| Colombia | 134939.84 | Alto | 84091.644 | Alto | 4 |
| Costa Rica | 27818.99 | Alto | 7759.372 | Bajo | 3 |
| Cuba | – | – | 34836.5 | – | – |
| Dominica | 279.16 | Bajo | 135.679 | Bajo | 1 |
| Dominican Republic | 33905.11 | Alto | 21539.958 | Bajo | 3 |
| Ecuador | 45018.58 | Alto | 43919.659 | Alto | 4 |
| Equatorial Guinea | – | – | 5346.486 | – | – |
| Fiji | 851.80 | Bajo | 1169.773 | Bajo | 1 |
| Gabon | 6766.55 | Bajo | 5192.472 | Bajo | 1 |
| Georgia | 17118.12 | Alto | 8987.817 | Bajo | 3 |
| Grenada | 644.94 | Bajo | 242.022 | Bajo | 1 |
| Guatemala | 22348.73 | Alto | 18327.666 | Bajo | 3 |
| Guyana | 1609.08 | Bajo | 2009.516 | Bajo | 1 |
| Iran, Islamic Rep. | 6323.88 | Bajo | 649480.7 | Alto | 2 |
| Iraq | – | – | 168443.64 | – | – |
| Jamaica | 16306.73 | Bajo | 7422.008 | Bajo | 1 |
| Jordan | 32044.52 | Alto | 26450.071 | Alto | 4 |
| Kazakhstan | 156920.69 | Alto | 248314.57 | Alto | 4 |
| Kosovo | 2297.16 | – | – | – | – |
| Lebanon | 79344.60 | Alto | 24070.188 | Alto | 4 |
| Libya | – | – | 56996.181 | – | – |
| Malaysia | – | – | 242821.41 | – | – |
| Maldives | 2332.42 | Bajo | 1334.788 | Bajo | 1 |
| Marshall Islands | – | – | 102.676 | – | – |
| Mauritius | 11207.48 | Bajo | 4228.051 | Bajo | 1 |
| Mexico | 452991.16 | Alto | 480270.66 | Alto | 4 |
| Montenegro | 7950.86 | Bajo | 2211.201 | Bajo | 1 |
| Namibia | – | – | 3755.008 | – | – |
| Nauru | – | – | 47.671 | – | – |
| North Macedonia | 8744.24 | Bajo | 7510.016 | Bajo | 1 |
| Paraguay | 15806.12 | Bajo | 5702.185 | Bajo | 1 |
| Peru | 66697.38 | Alto | 61744.946 | Alto | 4 |
| Romania | 112116.34 | Alto | 70003.03 | Alto | 4 |
| Russian Federation | 453938.11 | Alto | 1705345.7 | Alto | 4 |
| Samoa | 427.48 | Bajo | 198.018 | Bajo | 1 |
| Serbia | 34338.97 | Alto | 37667.424 | Alto | 4 |
| South Africa | 179306.41 | Alto | 489771.85 | Alto | 4 |
| Sri Lanka | 52626.04 | Alto | 18393.672 | Bajo | 3 |
| St. Lucia | 615.75 | Bajo | 407.037 | Bajo | 1 |
| St. Vincent and the Grenadines | 328.20 | Bajo | 209.019 | Bajo | 1 |
| Suriname | – | – | 1991.181 | – | – |
| Thailand | 169240.67 | Alto | 316212.74 | Alto | 4 |
| Tonga | 188.68 | Bajo | 121.011 | Bajo | 1 |
| Turkey | 445139.15 | Alto | 345981.45 | Alto | 4 |
| Turkmenistan | 907.33 | Bajo | 68422.553 | Alto | 2 |
| Tuvalu | – | – | 11.001 | – | – |
| Venezuela, RB | 154898.12 | Alto | 185220.17 | Alto | 4 |
| Mediana | 16306.73 | 19966.815 | |||
| Promedio | 116239.10 | 289999.83 |
Nota: Los datos de stocks de Deuda provienen del World Bank International Debt Statistics (2018). Los datos de emisiones de CO2 del World Bank World Development Indicators (2014). La última columna presenta la clasificación de acuerdo a la Tabla 1.
El mecanismo alternativo propuesto, busca responder a la crisis fiscal y a la crisis climática simultáneamente, y con un enfoque integral, dada la urgencia de estas dos grandes dimensiones. En este sentido, tneemos en cuenta que las oportunidades de financiación internacional existen y han sido objeto de llamados de varios organizamos internacionales que ven urgente la financiación de la recuperación de los países con un mayor énfasis en una transición económica hacia modelos mas sostenibles en la estructura productiva. Claro, existe la posibilidad de acceder a cerca de 100 mil millones USD que los países más ricos donarán a partir del 2023 al resto de las naciones. Sin embargo, aún queda la pregunta de si es suficiente, a tiempo y cuánto de estos ingresos se destinarán en países no pobres. Pensar en otras estrategias para el financiamiento climático debe ser por lo tanto un componente urgente en las agendas nacionales, y especialmente para países con ingresos medios altos con grandes presiones fiscales como los que estamos considerando aquí.
Específicamente, proponemos un marco de negociación de deuda soberana en el que las condiciones de la deuda dependerán de las políticas climáticas emprendidas por los países deudores. La viabilidad de que se produzcan beneficios para deudores y la implementación de políticas climáticas apropiadas dependerá del tamaño de la deuda y del potencial de cada país para afectar la tendencia actual del cambio climático en sus casos particulares. La propuesta entonces incluye la creación de coaliciones de países deudores que busquen el alivio de la deuda y la implementación de políticas climáticas simultáneamente, con beneficios globales por las reducciones de emisiones de los que se beneficiarían tanto acreedores como deudores.
Desde una perspectiva basada en teoría de juegos, en el documento principal hacemos un análisis en el que en una situación simplificada, dos países deben decidir si cumplen sus metas de NDC (Contribuciones Nacionalmente Determinadas) bajando sus emisiones o continúan con la senda actual. Cada país evalúa sus costos y beneficios internos de hacerlo, incluyendo los costos de oportunidad de cada caso. Simultáneamente, las acciones de cada país afectan los daños y beneficios por la continuación o reducción de las emisiones del otro país en tanto se afecta su exposición a los efectos globales de la acumulación de CO2 y otros gases de efecto invernadero en la atmósfera. Si estos dos países generan una cantidad importante de las emisiones globales, es probable que la acción colectiva entre ellos genere una reducción total que compense en beneficios los costos de oportunidad de los sacrificios por la transición (por ejemplo, renunciando a generación termoeléctrica y exportaciones de hidrocarburos). Obviamente, un país podría beneficiarse de no hacer esos sacrificios y aun así beneficiarse de las reducciones de las emisiones del otro. Sin embargo, el mundo está compuesto de muchos más jugadores (países) y muchas de sus situaciones fiscales y de contribución a las emisiones globales no le genera validez externa al argumento que acabamos de describir.
Aquí es donde entra a jugar un papel importante la idea de una negociación por coaliciones. Por un lado esto le permite al grupo de países en la coalición sumar un volumen relevante de emisiones a escala global. Por otro lado, la deuda total de los países en la coalición les facilita sentarse a la mesa con sus acreedores a negociar alivios que reorienten recursos fiscales. En conjunto estas dos condiciones incrementan la viabilidad de aliviar deuda a cambio de acciones climáticas de beneficio para todos pues la suma de de emisiones abatidas puede ser pivotal.
En nuestro análisis de los 48 países en la Tabla 2 evaluamos estas condiciones de deuda soberana y contribución al cambio climático, y basados en esta lógica de sumar en coaliciones cantidades importantes de deuda y emisiones de CO2 creamos estas cuatro categorías de 1 a 4. En esa lógica, y comenzando desde abajo hacia arriba en la Tabla 1, los países de la categoría 4 serían los primeros llamados a buscar construir dichas coaliciones, reunir a sus acreedores, y buscar en ellos sus intereses por acciones climáticas que reduzcan sustancialmente las emisiones de carbono.
La coalición de países cambiaría los incentivos de estos países hacia una mayor cooperación dada la condicionalidad del alivio de la deuda a las acciones climáticas dentro de cada uno (Barret, 2003; Barret, 2007). La negociación del alivio de deuda serviría como un mecanismo de coordinación para transformar el juego desde los intereses de cada país. A su vez, la suma de reducciones de emisiones comprometida por la coalición serviría de mayor incentivo para que los países o instituciones acreedores encuentren aquí un cambio significativo en los resultados ambientales globales. De hecho, cuando en su momento se popularizó la idea de los swaps de deuda por naturaleza en los años 1980s, una de las críticas de los primeros casos negociados fue el del resultado mas simbólico que de escala global de las acciones ambientales involucradas. Con estas coaliciones se lograrían sumar cantidades importantes, dependiendo de la coalición, y comenzando con aquellos mas atractivos en el grupo de la categoría 4 con el casi 40% de la lista de nuestros países analizados.
La crisis del 2008 llevó a una reducción sustancial de la inversión en fuentes renovables (IEA, 2009). En los países mas golpeados por la crisis estas inversiones cayeron en un 14% (Frankfurt School-UNEP Centre, and BNEF, 2012) y aquellos países con mayor presión fiscal por sus déficits redujeron enormemente su transición verde. Esta nueva crisis del COVID-19 crea una nueva encrucijada en que el espacio limitado de maniobra fiscal de los países puede posponer la acción climática y exacerbar los costos crecientes a futuro en términos de adaptación y mitigación ambiental, acrecentando aún más el déficit y reducir aun mas las posibilidades fiscales de acción. Además, el efecto rebote en la recuperación económica está llevando a una tasa más grande de emisiones de CO2. Estamos en un momento en que con la ayuda entre países amigos se construyan estas coaliciones para negociar en bloque con acreedores que probablemente estarían interesados en acciones climáticas que no dan espera.
Referencias:
Barret, S. (2007). Why Cooperate? The Incentive to Supply Global Public Goods: The Incentive to Supply Global Public Goods. Oxford: Oxford University Press.
Barret, S. (2003). Environment and Statecraft: The Strategy of Environmental Treaty-Making: The Strategy of Environmental Treaty-Making. Oxford: Oxford University Press.
Cárdenas, J. C., Jaramillo, F., León, D., López-Uribe, M. D. P., Rodriguez, M., & Zuleta, H. (2021). With a little help from my friends: Debt Renegotiation and Climate Change. Documento CEDE, (54).
Frankfurt School-UNEP Centre, and BNEF. (2012). Global Trends in Renewable Energy Investment 2012. Paris, France: United Nations Environment Programme.
IEA. (2009). World Energy Outlook 2009. Paris, France: International Energy Agency.
[1] Profesor, Facultad de Economía, Universidad de los Andes.
[2] Profesor, Facultad de Economía, Universidad del Rosario.
[3] Maestría en Economía, Universidad de los Andes. Estudiante de Maestría, Economía, Universidad Carlos III de Madrid.
[4] Profesor Asistente, Facultad de Economía, Universidad de los Andes.
[5] Profesor Asistente, Facultad de Economía, Universidad del Rosario.
[6] Profesor, Facultad de Economía, Universidad de los Andes.
