Por Pablo de la Flor[i]
Una de las principales promesas de Perú Libre durante la campaña presidencial fue la nacionalización de los recursos naturales (principalmente minería y gas), siguiendo el modelo bolivariano implementado en Venezuela y Bolivia. Una vez en el Ejecutivo, luego de la crisis inicial al elegir su primer gabinete, el discurso se tornó errático y la nueva administración experimentó una importante mutación que lo llevó a alejarse de la estatización de los activos productivos, implícita en su formulación primigenia, para enfatizar la incorporación de cambios en el marco tributario al que están sujetas estas actividades.
Si bien en el caso de la minería no se conocen los detalles específicos de la propuesta que está siendo elaborada por el MEF, el Ministro Francke ha reiterado que la misma busca incrementar la captura fiscal de excedentes generados por la coyuntura de precios altos, sin afectar la competitividad de la industria. Para ello ha comprometido la asistencia técnica de la gerencia de asuntos fiscales del FMI y ha requerido el soporte del Banco Mundial.
En este breve artículo, se presenta una visión panorámica del estado de situación de la fiscalidad minera en el Perú, con especial énfasis en las dinámicas generadas a partir de las reformas fiscales del 2011, su impacto en los flujos de inversión sectorial de la última década y la recaudación durante el actual ciclo de precios altos.
Antecedentes
Como se sabe, la minería es uno de los motores más importantes y dinámicos de la economía peruana, siendo responsable del 10% del PBI. A nivel regional, su impronta es aún más relevante, llegando esta actividad representar entre el 30% y el 50% del PBI de Ancash, Apurímac, Cajamarca, Moquegua, Pasco y Tacna.
Responsable del 60% de las exportaciones, el sector se ha consolidado como el principal generador de divisas en el país, con ventas totales de $250 mil millones en la última década, monto superior al registrado durante igual periodo previo. Este crecimiento exportador se dio a pesar de los menores precios de los metales, gracias a la entrada en operaciones de significativas ampliaciones e importantes proyectos nuevos que permitieron, entre otros récords, duplicar la producción de cobre hasta alcanzar las 2.4 millones de TM.
No en vano se registraron casi $50 mil millones en inversiones, equivalentes al 15% de la inversión privada registrada durante la década.
Inversiones y PBI minero, 2012-2019
Contrariamente a lo que se cree, la industria minera registra importantes eslabonamientos productivos con proveedores de bienes y servicios, además de generar trabajo formal y adecuado. Se estima que, por cada empleo directo en el sector minero, se generan ocho puestos indirectos e inducidos, lo que implica que más de 1.8 millones de familias peruanas dependen del sector.
Además, como veremos en detalle en el próximo acápite, los aportes fiscales de la minería son significativos y superan ampliamente la participación del sector en el PBI, representando el 20% de la recaudación corporativa.
Tributación Minera
La minería es una de las actividades más gravadas en el país, con una carga, entre tributos y otros aportes específicos al sector, que supera largamente a la que enfrentan otras industrias en el país.
Carga de impuestos y contribuciones de una empresa modelo
por sectores1/2/ (% de la renta neta)
1/ Estimaciones de Apoyo Consultoria realizadas en base a una empresa con 30% de margen operativo que reparte 100% de su utilidad disponible como dividendos.
2/ Para industria, comercio y servicios incluye impuesto a la renta (29.5%), participación de trabajadores (10% en industria, 8% en comercio y 5% en servicios) e impuesto al pago de dividendos (5%). Para minería incluye impuesto a la renta (29.5%), regalías, IEM, participación de trabajadores, aporte de regulación, aporte al fondo de jubilación minero e impuesto al pago de dividendos.
Fuente: SUNAT, MINEM.
La suma de tributos y otros aportes específicos insumen en promedio el 46%-49% de las utilidades netas de las empresas mineras, proporción que resulta mayor para aquellas empresas que registran utilidades más altas. Un reciente reporte de Apoyo Consultoría da cuenta de que las empresas mineras destinan además el 30% de su renta a la reinversión, capital que es necesario para mantener y expandir sus operaciones. Es decir, contrariamente a lo que distintos voceros del gobierno (incluyendo el propio Presidente) han venido sosteniendo, no menos del 75% de las utilidades generadas por las empresas se queda en nuestro país como impuestos, aportes e inversiones.
Distribución de la renta minera 2011-2020
(% de la utilidad antes de impuestos, contribuciones y regalías)
Fuente: Información histórica (2011-2020) de 27 empresas mineras que representan el 75% de las exportaciones
La minería peruana enfrenta 8 impuestos y cargas distintas:
1/ Utilidad operativa = ingresos – costo de ventas – gastos de ventas – gastos administrativos – depreciación. 2/ TE: tasa efectiva, TM: tasa marginal. 3/ CET: contrato de estabilidad tributaria. Fuentes: SUNAT, MINEM, Fondoempleo.
El esquema tributario vigente se remonta a las modificaciones introducidas en el 2011. En aquella ocasión, el gobierno de Ollanta Humala incorporó una serie de cambios al régimen tributario a fin de capturar una mayor proporción de las utilidades que venían registrando las empresas mineras como consecuencia del súper-ciclo de precios altos de ese entonces.
Así, se modificó la Regalía Minera (RM) ya existente y se introdujo complementariamente el Impuesto Especial a la Minería (IEM) para las empresas que no contaban con convenios de estabilidad tributaria (CET) o que lo asumieron con posterioridad. Con aquellos protegidos por los CETs, el gobierno negoció la introducción del Gravamen Especial Minero (GEM), con alcances parecidos. En ambos casos, las tasas marginales son crecientes y se calculan sobre los resultados operativos.
Por su parte, se cambió la base para el cálculo de la regalía, pasando de las ventas brutas a la utilidad operativa. Además, se incorporó una regalía mínima equivalente al 1% de las ventas para dicho cálculo.
El esquema resultante ha sido positivamente valorado por distintos especialistas internacionales y es considerado como un referente en las discusiones sobre tributación de las industrias extractivas[1]. Lo más destacable del actual régimen es su progresividad y ajuste automático a las variaciones de las cotizaciones. Así, las empresas pagan más cuanto mayor es su rentabilidad en virtud de las tasas crecientes contempladas tanto en la regalía como en el IEM y GEM:
Tasas marginales de regalías, IEM, GEM (% de la utilidad operativa)
Fuente: SUNAT.
Además, el sistema reconoce la gran heterogeneidad del sector, donde los grandes productores cupríferos conviven con unidades auríferas y polimetálicas medianas y pequeñas, con estructuras de costos muy distintas. Y es que el esquema actual, al gravar los resultados y no los ingresos brutos, permite que tanto los proyectos más rentables como los de rentabilidad menor pueden seguir operando, contribuyendo a su vez a la recaudación.
De otra parte, a pesar del alto nivel de carga acumulativa (casi 50% del margen operativo), el esquema tributario vigente ha logrado preservar la competitividad de la industria, como lo reflejan los importantes flujos de inversión registrados durante la última década: más de $50 mil millones en nuevos proyectos y expansiones de operaciones existentes.
Ya en la actualidad la carga tributaria y de otros aportes que enfrenta la minería peruana es la más alta entre las jurisdicciones (Chile, Canadá, Australia, México) con las que competimos para atraer inversiones, acercándose al límite.
Carga de impuestos, aportes y contribuciones por país por nivel de rentabilidad1/ (% de renta neta
Margen operativo (utilidad operativa / ventas)
1/ En base a una empresa modelo. Asume que se reparte como dividendos el 100% de la utilidad disponible. 2/ Para Perú se incluye una tasa de impuesto a la renta de 31.5%, que es la que enfrentaría un nuevo proyecto que dese firmar un contrato de estabilidad . 3/ Para Chile, es la ley vigente.
Fuente: Sunat, autoridades tributarias de países analizados, APOYO Consultoría
Recordemos que el esquema tributario actual fue introducido en el 2011, en momentos en que el último ciclo de precios altos llegaba a su final y las cotizaciones de nuestros principales metales comenzaban a experimentar una fuerte contracción (50%) que recién se ha comenzado a revertir. Es decir, este será el primer año en el que el esquema modificado, estará plenamente vigente y enfrentará precios altos. Los resultados que se esperan son sumamente positivos: ingresos tributarios mineros superiores a los S/12,500, un récord histórico (casi el triple y más del doble de lo generado en el 2020 y 2019, respectivamente).
Evolución de recaudación por IR1/, IEM, GEM y regalías2/ (S/ MM)
1/ Incluye IR de tercera categoría y regularizaciones. 2/Incluye regalías contractuales de Las Bambas y Toromocho. 3/ Información estimada al 2021. 4/ Se estimó replicando el promedio de la recaudación mensual de enero a junio, para los siguientes meses bajo el supuesto que los precios se mantienen.
Fuente: Sunat, BCR, APOYO Consultoría
De igual modo, bajo supuestos relativamente conservadores se estima que la recaudación proveniente de la minería podría alcanzar S/86,000-S/100,000 millones en el próximo quinquenio, este último monto resulta superior al acumulado por el mismo concepto durante las últimas dos décadas.
Evolución de recaudación por IR1/, IEM, GEM y regalías2/ (S/ MM)
1/ Incluye IR de tercera categoría y regularizaciones. 2/Incluye regalías contractuales de Las Bambas y Toromocho. 3/ Supuestos 2022-2026: Precio promedio de cobre de 3.9 US$/lb, precio promedio de oro de 1,625 US$/Oz para escenario base y 15% superior para escenario optimista.
Conclusiones
Como hemos visto, el actual esquema tributario minero es progresivo, equitativo y competitivo, además que se ajusta automáticamente a las variaciones de precios. Este marco ha permitido que el país atraiga importantes proyectos de inversión que a su vez han facilitado el incremento en la producción de nuestros principales metales, impulsando el crecimiento económico del país y generando más divisas, empleos y tributos. Las modificaciones introducidas en el 2011 y los mayores volúmenes de producción, se traducirán en un mejor aprovechamiento de la coyuntura de precios altos, generando contribuciones récord del sector minero al fisco.
No obstante, los tributos y cargas vigentes están al límite, posicionándonos como la jurisdicción más gravosa entre los principales productores metálicos del mundo. En una coyuntura como esta, cualquier modificación que resulte en mayores cargas socavaría la competitividad internacional de la industria, poniendo en riesgo la implementación del importante portafolio de proyectos en cartera (40 proyectos por casi $60 mil MM).
[1] “Reforming the fiscal regime for the mining sector in 2011 was a remarkable accomplishment…” , IMF – 2016 Article IV Consultation. “Annual profit-ratio-based additional profits taxes newly introduced by Chile and Peru may be of interest to some nations—particularly nations with a strong, well-funded and educated tax authority”, James Otto – The Taxation of extractive Industries, 2017 (página 21).
[i] El autor es Director Ejecutivo de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE). Las opiniones expresadas en este artículo no representan necesariamente los puntos de vista de la SNMPE.
