La policía se encuentra en el centro de la discusión pública en varios países de la región. Los casos más visibles hoy son Estados Unidos, Chile y Colombia, pero otros como Brasil, Honduras y México han pasado por procesos similares. La discusión usualmente se enfoca en reformas internas para regular el uso de la fuerza, implementar mecanismos más exigentes de disciplina interna o mejorar la efectividad policial. Casos recientes de abuso policial en el contexto de manifestaciones han motivado las discusiones. En esta entrada analizo las organizaciones policiales con los lentes de la teoría económica y sugiero un cambio de enfoque. Antes de los cambios internos, es necesario reformar la política criminal y alinear los incentivos para maximizar el capital humano de las fuerzas de policía. Para ilustrar la discusión me enfoco en el caso de Colombia.
El reto fundamental:
En las democracias liberales modernas, la sociedad le otorga a la policía el monopolio del uso de la fuerza. Los ciudadanos esperamos que la policía use la fuerza de manera proporcional, solo cuando es necesario, para generar seguridad. Esto lo hace prestando una amplia diversidad de “servicios policiales.” Como cualquier otra organización pública o privada, el desempeño de la policía depende de su capital humano. Es decir, mientras mejor ajustadas están las habilidades del cuerpo de policía a la generación de seguridad y prestación de servicios policiales, el cuerpo de policía es más útil a la sociedad y genera más bienestar.
Luego, para tener una mejor policía se necesitan dos condiciones fundamentales: un buen proceso de selección y reclutamiento, e incentivos para maximizar el desempeño de sus funcionarios. En una empresa privada la competencia suele ser la fuerza que genera estos dos fundamentales. Pero la policía es una organización pública—cuya propiedad es difusa porque todos somos sus “dueños”—que además ejerce un monopolio. Así, los retos institucionales para tener una mejor policía son mayores que en otro tipo de organizaciones. Estas dificultades tienen un agravante adicional: cuando algo sale mal con la policía suelen morir muchos ciudadanos.
El mercado de servicios policiales:
La policía es una organización monopolista que actúa en un mercado de servicios policiales. Estos servicios incluyen, por ejemplo: la vigilancia, la investigación criminal, la resolución de problemas de convivencia, la gestión de manifestaciones públicas, la inteligencia, y la acción específica contra industrias criminales como el narcotráfico, el secuestro o la extorsión, entre muchos otros.
Como todos los mercados, el de servicios policiales se compone de una oferta y una demanda. La oferta está materializada en la capacidad instalada de su fuerza. La demanda, por su parte, se compone de un espectro más diverso: la llamada de un ciudadano por un problema con un vecino, la llamada por una alerta de seguridad, la decisión del Congreso de criminalizar una conducta (que implica la persecución, por vía de la vigilancia, la investigación criminal y la inteligencia, de esa conducta), la llegada de un funcionario o una personalidad pública que requiere servicio de escolta, la celebración de un partido de fútbol de alto riesgo (que implica la movilización, temporalmente, de cientos de policías), la realización de una jornada de prevención programada por un alcalde, entre otros.
En un mercado típico, con niveles razonables de competencia, la oferta y la demanda se ajustan por el precio. En el mercado de servicios policiales la policía actúa como monopolista de un servicio relativamente inelástico, es decir, la demanda se va mantener independiente del precio por cada servicio. Esto implicaría, en teoría, que la policía podría fijar precios arbitrariamente altos para el resto de la sociedad. Pero en este mercado no hay un precio explícito para quien demanda el servicio. Ningún ciudadano debe pagar a la policía por una llamada a la línea de emergencia. Ningún ciudadano debe pagar a la policía por la investigación criminal que apoya el esclarecimiento de un delito del que fue víctima. Ningún funcionario o personalidad paga a la policía por el servicio de escolta. Ningún espectador paga a la policía por el servicio de seguridad en el estadio durante un partido. El precio se establece con un valor global: el Gobierno Nacional define una partida presupuestal específica, financiada por todos los contribuyentes, para cubrir los gastos de funcionamiento e inversión de la Policía Nacional.
Un problema estructural: Aunque la demanda aumente, el precio se mantiene fijo
En un contexto de estabilidad jurídica, el mercado de servicios policiales debería tener una demanda relativamente estable. Es decir, bajo un mismo marco legislativo, la policía debería poder estimar cuántas llamadas por emergencias tendrá que atender en cada jurisdicción, o cuántos homicidios tendrá que investigar. Esto podría facilitar la planeación del precio. Es decir, que el presupuesto asignado a la Policía Nacional estuviese proyectado para ajustar la oferta a la expectativa del comportamiento de la demanda. Sin embargo, en este mercado, muchos factores pueden llevar a un aumento estructural y no planeado de la demanda.
Por ejemplo, si el Congreso de la República decide criminalizar conductas, los policías deben disponer de tiempo para la persecución criminal de esta conducta. Dos ejemplos recientes en Colombia son la Ley de Seguridad Ciudadana de 2007 y el Estatuto de Seguridad Ciudadana de 2011. Ambas leyes crearon nuevos delitos y endurecieron la pena de otros. De hecho, de las 170 mil personas que ingresaron a las cárceles y prisiones colombianas entre 2011 y 2014, cerca de 60 mil ingresaron por delitos creados o modificados en el Estatuto de Seguridad Ciudadana de 2011.
La creación de nuevos delitos creó un efecto directo sobre los servicios policiales, asociado a las nuevas capturas. Usualmente, la judicialización de un capturado toma entre 4 y 8 horas para dos patrulleros. Después, estos patrulleros tendrán que tomar parte en el proceso judicial, lo que implica tiempo adicional.
Los nuevos delitos también generan efectos indirectos. La crisis carcelaria colombiana generó un problema adicional: como el sistema penitenciario y carcelario se estresó hasta un punto de hacinamiento insostenible, la autoridad carcelaria de Colombia dejó de recibir internos en las cárceles. A pesar de esto, la labor policial no cambió: era necesario seguir capturando a cualquiera que ejerciera una conducta criminalizada. Por esta razón, miles de personas se encuentran detenidas hoy en estaciones de policía del país. Solo en Medellín, la segunda ciudad más grande del país, hay más de dos mil personas detenidas en estaciones actualmente, lo que representa más de un cuarto de los ocho mil internos que se encuentran en las cárceles principales de la ciudad. Como consecuencia de esto, cientos de policías se encuentran ejerciendo funciones de guardianes de los detenidos, administrando su alimentación y sus servicios de salud. Por ejemplo, si un detenido debe ser hospitalizado, dos patrulleros de policía deben mantenerse de manera permanente a su lado mientras dure la hospitalización.
No obstante lo anterior, los dos cambios normativos que mencioné anteriormente implicaron un ajuste del precio que no fue proporcional: ni el Congreso de la República, ni el Ministerio de Hacienda, ni el Ministerio de Defensa Nacional, ni la Policía Nacional generaron una alerta sobre la mayor ocupación de su capacidad instalada que requeriría un aumento del precio global por los servicios policiales. Este desajuste se ilustra en la Figura 1, donde se observa la evolución de la cantidad de internos en las cárceles de Colombia (una subestimación del aumento de demanda por servicios policiales, porque no incorpora los efectos indirectos que detallo arriba), y la evolución del presupuesto anual en términos reales de la Policía Nacional. Ambos datos se encuentran normalizados a 100 para el año 2007, cuando se introdujo la Ley de Seguridad Ciudadana. El desajuste es evidente: mientras la demanda aumentó un 200% en los años siguientes, el precio se aumentó en alrededor del 150%, aumentando la capacidad instalada—la oferta—en igual proporción.
Figura 1. Evolución del número de internos en las cárceles y del presupuesto de la Policía Nacional de Colombia
Las consecuencias del problema:
Este desajuste entre la demanda y la oferta genera tres tipos de problemas sobre las condiciones fundamentales para que la policía genere el bienestar que esperan los ciudadanos. El primero tiene que ver con el proceso de selección y reclutamiento. El aumento de la demanda genera presiones para acelerar, en períodos cortos de tiempo, el proceso de reclutamiento de personas en la policía. Este proceso de incorporación busca atender dos factores. Por un lado, aumentar la fuerza disponible en algunas ciudades que lo demandan, y por otro, cubrir los retiros.
Acelerar este proceso de reclutamiento en el corto plazo lleva a un problema en otro mercado: el mercado laboral de policías. El salario de ingreso a la policía para personas que no hacen carrera de oficiales ha crecido poco en términos reales en los últimos 15-20 años, y se ubica en alrededor de 1.3 veces el salario mínimo legal vigente en Colombia. Este salario se fija en función del presupuesto disponible de la policía y no de un ajuste entre oferta y demanda en el mercado laboral, como sugeriría la teoría económica. Con un salario fijo y una oferta en el mercado laboral policial relativamente estable, en los años en que se contrata más es necesario flexibilizar los requisitos de ingreso. Es decir, puede ocurrir que un año se incorporen 2,000 personas y otro año 5,000, y que en ambos casos el pool de aplicantes estuviese compuesto por 10,000 personas. Esto lleva a un problema estructural de capital humano en el largo plazo. Si se contrata mal desde un primer momento, no es inesperado que algún funcionario cometa un abuso o se corrompa en el futuro. Una parte del problema puede mitigarse con mejor entrenamiento, pero otra parte constituye una limitación de base insalvable.
El segundo problema tiene que ver con el costo de oportunidad asociado a labores poco productivas. Cada hora adicional que dedica un policía a acompañar a un detenido que se encuentra hospitalizado, cada hora adicional que dedica un policía a judicializar una persona por una nueva conducta que se criminalizó, es una hora menos disponible para realizar labores de investigación criminal sobre delitos graves como el homicidio o la agresión sexual. Una menor efectividad en la resolución de delitos graves afecta la confianza ciudadana en la policía, la percepción de seguridad, y en definitiva la percepción de la efectividad de los servicios policiales.
El tercer problema tiene que ver con los incentivos para maximizar el desempeño de los funcionarios policiales. Aquí hay dos grandes espacios de actuación. Por un lado, los mecanismos de sanción disciplinaria—el garrote, y por otro, los mecanismos de promoción y reconocimiento—la zanahoria. El asunto es que estos esquemas son diseñados internamente por la policía, que elabora las propuestas y las pone a consideración de las instancias competentes para su aprobación. Pero la construcción de estas propuestas sufre dos limitaciones. Primero, como el capital humano en la policía no es óptimo, la calidad de las propuestas de reforma interna tampoco lo es. Segundo, con una creciente demanda por servicios policiales que ocupa cada vez más el tiempo de los policías, el tiempo disponible para dedicar a estas reformas internas es menor o incluso inexistente.
¿Cómo tener una mejor policía?
En problemas de política pública como el relacionado con la calidad de los cuerpos de policía, suele ser más efectivo tratar la causa raíz y no las consecuencias. Es decir, si pensamos que el menú de alternativas de reforma a las policías son un continuo que va desde lo estructural (causas raíz) hasta lo inmediato (consecuencias), debe procurarse que la balanza se incline hacia lo estructural. El problema de economía política es que la urgencia de los problemas hace que los esfuerzos se concentren en lo inmediato.
Por ejemplo, en Colombia se han denunciado múltiples casos de abuso policial en el contexto de las manifestaciones. Esto ha llevado a que múltiples sectores políticos presenten propuestas de reforma sobre el uso de la fuerza. Los problemas de uso de la fuerza, a la luz de lo que argumento en esta entrada, tienen más que ver con factores estructurales. Es decir, para regular mejor la forma como la policía usa la fuerza contra sus ciudadanos, serían superiores dos tipos de alternativas. Primero, alternativas tendientes a racionalizar la demanda por servicios policiales, como la descriminalización de algunas conductas o la reasignación de competencias hacia autoridades locales. Segundo, alternativas que racionalicen el proceso de reclutamiento, de forma que se ajuste a la oferta en el mercado laboral policial (o en su defecto, alternativas que ajusten el salario de ingreso cuando se aumenta abruptamente el número de policías demandados).
Referencias:
Baicker, Katherine and Mireille Jacobson. 2007. “Finders Keepers: Forfeiture Laws, Policing Incentives, and Local Budgets.” Journal of Public Economics 91: 2113-2136.
Banerjee, Abhijit, Raghabendra Chattopadhyay, Esther Duflo, Daniel Keniston, and Nina Singh. 2021. «Improving Police Performance in Rajasthan, India: Experimental Evidence on Incentives, Managerial Autonomy, and Training.» American Economic Journal: Economic Policy, 13 (1): 36-66
Finan, F., Olken, B. A., & Pande, R. 2016. The Personnel Economics of the State. Handbook of Field Experiments.
