Uno de los muchos problemas que la pandemia causada por el COVID-19 ha puesto de relieve en América Latina es la prevalencia de la gobernanza por parte de actores armados no estatales. Pandillas en varios países de la región, grupos narcotraficantes de gran escala como los “narcos” mexicanos, las bandas criminales colombianas o los grupos de Brasil y las milicias y grupos insurgentes que luchan en el conflicto armado colombiano con frecuencia cumplen funciones de gobernanza en las comunidades locales donde operan. Una literatura cada vez más prolífica ha descrito con detalle cómo estos grupos asumen el control del orden público; dirimen conflictos y disputas entre la población local; regulan actividades económicas, políticas y sociales; y proveen o regulan bienes públicos.
Durante la pandemia, muchos de estos grupos han aprovechado la oportunidad de lograr un mayor control sobre las poblaciones en las que operan. Como en tiempos normales, ese control se busca mediante una combinación de “garrote y zanahoria”: la imposición de reglas estrictas para controlar el virus, como los toques de queda impuestos por grupos narcotraficantes en las favelas de Rio de Janeiro, pandillas en barrios de El Salvador, milicias en Venezuela y las disidencias de las FARC en Colombia; los castigos severos al incumplimiento; y, a la vez, las ayudas con comida, medicamento y apoyo a familias afectadas que se han documentado en lugares como Guadalajara por parte del Cartel de Sinaloa, Tamaulipas por el Cartel del Golfo y varios otros en diversos estados mexicanos. En muchos casos, las cajas con comida y víveres tienen logos visibles que ayudan a estas organizaciones a hacerse propaganda. Múltiples reportajes periodísticos y de analistas políticos han documentado ejemplos de gobernanza criminal y rebelde en América Latina y otras regiones del mundo durante la pandemia (por ejemplo aquí y aquí).
Gobernar las comunidades donde operan permite a estos grupos aumentar su control sobre la población y el territorio, ganar legitimidad, obtener mayores rentas, reclutar miembros con mayor facilidad, tener más cooperación por parte de las comunidades donde operan, crear barreras de entrada para otras organizaciones ilegales, tener más influencia política y deslegitimar al estado (Mampilly 2011; Arjona et al. 2015; Arjona 2016; Stewart 2018; Lessing 2020). La pandemia, al igual que otras crisis desatadas por desastres naturales, dan a estas organizaciones la oportunidad de mostrar su capacidad de traer orden y resolver problemas, cultivar su legitimidad, ganar apoyo y aumentar su control.
La intensificación de algunas prácticas de gobernanza por parte de estas organizaciones durante la pandemia debería obligarnos a reconocer la importancia de este fenómeno en la región y a hacernos reflexionar sobre cómo entenderlo mejor.
La relevancia de la gobernanza criminal, rebelde y miliciana
Entender las dinámicas y consecuencias de la gobernanza criminal, rebelde y miliciana es más importante de lo que suele pensarse. No se trata sólo de una dimensión más del crimen organizado o de los conflictos armados; es un fenómeno que tiene implicaciones sobre el goce de derechos y la libertad, el comportamiento social y político, las economías locales, la formación del estado, la corrupción y la democracia local.
Comencemos por los derechos y libertades. Vivir bajo la gobernanza de grupos armados frecuentemente implica vivir en lo que podríamos llamar un autoritarismo local (Arjona y Castilla 2020). Estos grupos suelen imponer reglas que limitan derechos y libertades básicas, tales como la libertad de circulación y la libertad de expresión; suelen establecer castigos a la desobediencia que van desde el escarnio público hasta golpizas, tortura, destierro y asesinato. Las personas que viven en estos lugares no disfrutan de los mismos derechos y libertades que el resto de la población del país.
La gobernanza criminal, rebelde y miliciana también influencia el comportamiento social y político. Las normas que restringen de qué se puede hablar y a dónde se puede ir impactan el tejido social. El control que buscan tener estas organizaciones sobre la conducta de los habitantes implica la necesidad de informantes que reportan a los vecinos que tienen comportamientos sospechosos. Como parte de esta gobernanza suele incluir el orden público, la población suele acudir a ellos para denunciar robos, deudas no pagadas e incluso infracciones menores como esparcir rumores. Los castigos son severos. Vivir bajo la amenaza de la denuncia por parte de vecinos y amigos puede tener un gran impacto sobre el tejido social.
Las organizaciones sociales y el liderazgo cívico independientes de las estructuras armadas suelen ser una amenaza: la acción colectiva le da poder de negociación a las comunidades frente a los grupos armados (Arjona 2016). En ciertas condiciones, esa amenaza convierte a líderes locales y organizaciones culturales, sociales y políticas en enemigos. Colombia es sin duda el lugar donde dichos liderazgos han pagado el precio más alto: se estima que han sido asesinados entre 350 y 1,000 líderes sociales en los últimos cuatro años[1]. Aunque no todos estos líderes han sido asesinados por representar una amenaza a estas estructuras, sus actividades ilícitas y su gobernanza, esta es una de las razones que suelen motivar este tipo de violencia.
Cuando el miedo a la denuncia crece y la organización social y el liderazgo cívico se vuelven actividades tan peligrosas, es de esperar que la confianza interpersonal, las redes sociales y, en general, el capital social, se debiliten. Si bien el efecto causal del capital social sobre el desarrollo económico es aún fuente de debate, múltiples estudios en diferentes disciplinas han señalado que el capital social suele estar asociado con mejores resultados económicos y mayor eficacia política. Al debilitar el tejido social, estas organizaciones crean aún más obstáculos para el desarrollo humano en estas localidades.
La gobernanza de actores armados también impacta el comportamiento político. Se ha documentado cómo en lugares donde operan grupos armados la participación política es menor (ver Ley (2018) para un estudio reciente que incluye una revisión de la literatura). Algunos estudios han documentado también casos en que grupos guerrilleros, paramilitares, narcotraficantes y pandillas han prohibido a la gente votar en las elecciones o han movilizado a los ciudadanos para que voten por ciertos candidatos (e.g. Arias, 2017; Arjona, 2016; Jaffe, 2013). Estas prácticas reducen la representación política y la calidad de la democracia en estas comunidades.
La gobernanza armada también impacta la calidad de los gobiernos locales. Múltiples estudios han encontrado que la calidad de los gobernantes impacta la provisión de bienes públicos y la calidad de la gobernanza en general. Al influenciar los resultados de las elecciones, los grupos armados terminan también influenciando la calidad de los gobernantes locales y, con ella, la calidad de la gobernanza. Como si esto fuera poco, estas organizaciones suelen someter y/o cooptar a los gobernantes de turno, exigiendo pagos, dictaminando a quién se deben adjudicar las contrataciones públicas e incluso qué obras públicas tienen prioridad. Todo esto impacta la legitimidad de la democracia y del estado así como el desarrollo económico de localidades de por sí desfavorecidas.
Las economías locales donde estos grupos operan funcionan de manera diferente. De un lado, evidentemente hay economías ilegales, que incluyen el tráfico de drogas y armas y la extorsión. De otro lado, puede haber un mayor cumplimiento de los derechos de propiedad y contratos, al menos en el corto plazo. Tener en cuenta cómo cambian los costos de transacción para diferentes actividades, qué espacio queda para la economía legal y cómo funciona, es importante para entender el desarrollo económico de estas regiones. También es fundamental para evaluar las políticas públicas que se pueden implementar en estos lugares, teniendo en cuenta el impacto tanto sobre las organizaciones armadas como sobre la población civil que ha tenido que acoplarse a ellas.
Por último, es importante resaltar que los efectos de la gobernanza de grupos armados suelen impactar especialmente a las poblaciones más vulnerables de la región: los habitantes de barrios, pueblos y veredas con menores ingresos, con una peor presencia del estado y con menores oportunidades económicas; en ciertos países, la presencia y control por parte de estas organizaciones es también más común en minorías étnicas, las cuales suelen enfrentar múltiples formas de desigualdad.
Es hora de conectar la investigación sobre gobernanza armada con otras agendas de investigación—y mejorar la colaboración entre diferentes disciplinas
A medida que más países son afectados por el narcotráfico (ya sea como lugares de paso, consumo, o ambos) o por otras economías ilegales como la minería ilegal, un mayor porcentaje de la población vive en lugares donde estos grupos armados gobiernan o, por lo menos, influencian la manera en que se gobierna. Que tantas personas vivan en estas condiciones hace de la gobernanza criminal, rebelde y miliciana un tema de gran importancia para entender algunos de los temas más importantes en América Latina: la violencia y los derechos humanos; la desigualdad (tanto interpersonal como subnacional); el crimen organizado; la formación y el desarrollo del estado; la corrupción; la formalización de la economía; y la gobernanza local. A medida que más investigadores tengan en cuenta que las reglas del juego en muchos territorios las determinan los grupos armados, lograremos una mayor comprensión de estos temas esenciales para la región.
Ahora bien, para lograr avanzar en la comprensión de las causas, dinámicas y consecuencias de estas formas de gobernanza en América Latina es fundamental reconocer que necesitamos más trabajo interdisciplinario. Lo que sabemos de este fenómeno en América Latina hasta ahora se ha desarrollado en silos que no siempre entran en contacto. Algunos estudios vienen de la literatura sobre guerras civiles desde la ciencia política (e.g. Arjona 2014, 2016; Wickham-Crowley 1992); otros, del estudio del crimen organizado desde la ciencia política y la economía (e.g. Arias 2017; Lessing 2020; Magaloni et al. 2020; Blattman 2021; Moncada 2016); otros se enfocan en las dinámicas específicas de ciertas comunidades desde la antropología (e.g. Jaffe 2013); otros aportes vienen de ONGs y think tanks que, a partir de trabajo de campo valiosísimo, han documentado el modus operandi de estas organizaciones. Aunque algunos estudios construyen sobre los aportes de otras disciplinas, la investigación de estas formas de gobernanza suele perder la oportunidad de incorporar lo que otros han encontrado con metodologías y enfoques teóricos diferentes.
Es hora de reconocer la dimensión del problema y sus nexos con algunos de los temas más relevantes para América Latina y de avanzar en su comprensión con una agenda de investigación más amplia e interdisciplinar.
Referencias
Arias, E. D. (2017). Criminal enterprises and governance in latin america and the caribbean. Cambridge University Press.
Arjona, Ana. “Wartime institutions: a research agenda.” Journal of Conflict Resolution 58.8 (2014): 1360-1389.
Arjona, A., Kasfir, N., & Mampilly, Z. (2015). Rebel governance in civil war. Cam- bridge University Press.
Arjona, A. (2016). Rebelocracy: Social order in the colombian civil war. Cambridge University Press.
Blattman, C., G. Duncan, B. Lessing, and S. Tobón (2021).“How Organized Crime Is Organized. Unpublished manuscript. https://osf.io/preprints/socarxiv/5nyqs/
Jaffe, R. (2013). The hybrid state: Crime and citizenship in urban jamaica. Ameri- can Ethnologist, 40(4), 734–748.
Lessing, B. (2020). Conceptualizing criminal governance. Perspectives on Politics, 1–20.
Magaloni, B., Franco-Vivanco, E., & Melo, V. (2020). Killing in the slums: Social order, criminal governance, and police violence in rio de janeiro. American Political Science Review, 114(2), 552–572.
Mampilly, Z. (2011). Rebel rulers: insurgent governance and civilian life during war. Ithaca, N.Y.: Cornell University Press.
Jaffe, R. (2013). The hybrid state: Crime and citizenship in urban jamaica. Ameri- can Ethnologist, 40(4), 734–748.
Ley, Sandra. (2018). To vote or not to vote: how criminal violence shapes electoral participation. Journal of Conflict Resolution, 62(9), 1963–1990.
Moncada, E. (2016). Urban violence, political economy, and territorial control: Insights from Medellín. Latin American Research Review, 225-248.
Stewart, M. (2018). Megan Stewart. International Organization, 72(1), 205-226.
Wickham-Crowley, T. P. (1992). Guerrillas and revolution in latin america: A compar- ative study of insurgents and regimes since 1956. Princeton University Press.
[1] Las cifras varían sustancialmente dependiendo de la Fuente. Por ejemplo, la Fiscalía de la Nación reportó 349 líderes sociales asesinados entre noviembre de 2006 y Agosto de 2020. La ONG Indepaz, en cambio, reporta más de 1,000 víctimas durante el mismo período.
