Mi paso por la presidencia del directorio de Petroperú, aunque corta (como parece ser la norma en esta empresa), me permitió aprender mucho y dejó en mí una serie de lecciones con respecto a las empresas públicas de nuestro país. Muchas de ellas están recogidas en mi más reciente libro La tragedia de las empresas sin dueño. El caso Petroperú, que presentaré el próximo jueves 15. En lo que sigue, presento una síntesis de uno de los problemas centrales de nuestras empresas públicas: la estructura de incentivos que surge en ellas debido a la ausencia de un dueño fáctico.
El burócrata y las instituciones públicas
Cuando los economistas estudiamos el comportamiento de los mercados, asumimos que en estos interactúan agentes racionales, cuyo comportamiento puede explicarse por la maximización de su propio bienestar. En la teoría de la elección pública se hace la misma suposición: aunque los agentes que trabajan en el sector público (“burócratas”) están a cargo del diseño y ejecución de políticas que se centran en el bienestar común, su comportamiento también se explica por el interés propio.
Las instituciones públicas, a diferencia de las empresas privadas, no miden sus resultados en algo que se asemeje a los estados de pérdidas y ganancias, por lo que los beneficios de los funcionarios públicos (salarios, ascensos, bonos, entre otros) usualmente no están atados a su productividad medida en términos de resultados por unidad de presupuesto. ¿Alguna vez han visto a un director general anunciar que, después de una ardua evaluación, ha decidido cerrar su Dirección General porque el costo incurrido es mayor al beneficio obtenido? No, ¿verdad? A pesar de los avances en materia de presupuestos por resultados y del, cada vez más frecuente, uso de metodologías para realizar evaluaciones de impacto, los burócratas ponen poca atención a evaluar la eficiencia de sus acciones y, más bien, se preocupan por ascender en la escala laboral y maximizar su presupuesto. La teoría de la elección pública nos ha enseñado mucho sobre este tema y nos lleva a pensar en la estructura de incentivos que condiciona el comportamiento de los burócratas. ¡Estos también pertenecen a la especie homo economicus después de todo!
Los funcionarios que trabajan en las empresas públicas tienen un comportamiento similar al de los burócratas. Aunque las empresas públicas sí tienen estados financieros y, por lo tanto, resulta más fácil medir sus resultados, carecen de un dueño fáctico que les exija crear valor, por lo que el comportamiento del burócrata se aplica perfectamente a estos casos. Los gerentes públicos, lejos de guiar sus acciones para maximizar el valor de la empresa para los diferentes grupos de interés de la misma, se orientan a asegurar sus propios intereses, muchas veces a costa de los de los diversos grupos de interés de la empresa, en particular de los 32 millones de peruanos que, a final de cuentas, son los verdaderos accionistas de estas empresas.
Empresas públicas: propiedad de todos y de nadie a la vez
En las siguientes líneas, voy a referirme al caso de Petroperú: sin lugar a duda, la empresa pública más emblemática y la empresa más grande en términos de ventas del Perú. Formalmente, el accionista de Petroperú es el Estado que representa a todos los peruanos, quienes deberíamos ser vistos como los verdaderos accionistas de la empresa; pero en la práctica y en la forma no lo somos. En efecto, los accionistas de Petroperú somos todos y, por lo tanto, nadie a la vez. Nos representa el Estado, a través del Ministerio de Energía y Minas (MINEM) y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) en la Junta General de Accionistas (JGA). Sin embargo, los miembros de la JGA de Petroperú tienen problemas mucho más apremiantes que el ocuparse de la empresa petrolera estatal. De mis conversaciones con diversos expresidentes y exdirectores de la empresa concluyo que el accionista formal de la empresa ha permanecido distante –casi ausente, se podría decir– desde hace muchos años, y las preferencias de sus representantes en la JGA probablemente se resuman bien en la siguiente frase: No me traigas más problemas, ya tengo suficientes…
Lamentablemente, a lo largo de los años, esta relación distante entre el accionista y la problemática de la empresa no se subsanó con el nombramiento de directores profesionales, independientes y estables en sus cargos. En principio, desde el Directorio estos pudieron haber velado porque la gerencia de Petroperú actuase de manera consistente con los objetivos del accionista, pero su alto grado de rotación impidió que esto ocurriese.
En este contexto, alinear los intereses de la gerencia (agente) con los del accionista (principal) es un tema crucial para la adecuada gestión de la empresa. Este problema, bastante estudiado en la literatura, se refiere a la dependencia del principal de las acciones del agente y la asimetría de información, así como el conflicto de intereses que podría existir entre ambos grupos. La gerencia no siempre actúa para maximizar el valor del accionista, sino que muchas veces, lo hace guiada por motivaciones personales que pueden estar en conflicto con los objetivos del principal. Como ha sido demostrado una y otra vez en el mundo corporativo, este divorcio entre el agente y el principal puede verse reforzado o disuadido dependiendo de la estructura de incentivos que se fije en cada caso (por ejemplo, compensación variable, bonos en base a resultados, opciones de compra de acciones, sistemas de control, entre otros).
En el caso de Petroperú, el problema agente-principal parece exacerbarse por la naturaleza difusa del principal y también por las limitaciones que impone el Estado a los tipos de contratos que se pueden utilizar para atraer a personal altamente calificado a la empresa y para alinear los intereses del agente que se busca contratar con los del principal. Con respecto al primer tema, la alta rotación de los miembros de la JGA y del Directorio contribuye a aumentar el problema del ‘principal difuso’, pues en la práctica los miembros de la JGA y del Directorio son percibidos como meras aves de paso. En este contexto, no sorprende que el poder relativo del agente crezca en relación al del principal. La capacidad real de un principal difuso para exigir rendición de cuentas a los agentes respecto a la gestión de la empresa es relativamente limitada. La información asimétrica es también un tema muy relevante aquí. Aves de paso que conocen muy poco de la empresa o de la actividad petrolera, son presa fácil del engaño, la media verdad, y los proyectos mal sustentados.
Así, es comprensible que los agentes no tomen decisiones orientadas a maximizar el valor de la empresa para el principal y otros grupos de interés relevantes, sino que sus decisiones y comportamiento estén orientadas a mantener y aumentar sus privilegios. En los hechos, la gerencia de Petroperú (los agentes) se había convertido en el principal. ¿Para quién realmente trabaja toda esta gente? me pregunté más de una vez. Trabajan para ellos mismos, guiados por sus propios intereses: mantener sus puestos de trabajo, ganar más cada año a través de convenios colectivos y permanecer tranquilos, en su zona de confort hasta el día de su jubilación (la fuerza laboral de la empresa es bastante longeva: los trabajadores con más de 60 años representaban más del 36% del total). De esta manera, se olvidaron de que eran agentes y se convirtieron en principales, mientras que los verdaderos principales perdieron peso en las decisiones de la empresa.
La persistente ausencia del análisis costo-beneficio en las decisiones de la empresa es un corolario lógico de que las decisiones de los agentes no persiguen la maximización del valor de la misma. ¿Por qué se tendría que utilizar dicho análisis si el objetivo que persigue el agente no es maximizar la generación de valor?
Ausencia del análisis costo-beneficio
Un ejemplo emblemático –y tal vez es el más costoso– de no utilizar adecuadamente el análisis costo-beneficio para la toma de decisiones en una empresa pública y de destruir valor, es el del Proyecto Modernización Refinería Talara (PMRT), el proyecto de inversión pública más grande de la historia del Perú. El mismo probablemente nos terminará costando alrededor de US$ 5,000 millones (sin incluir intereses)[1] y, al final, se terminará destruyendo valor por cerca de US$ 2,000 millones (en términos de valor actual neto), un monto superior al patrimonio contable de la empresa.
De haber pasado por una evaluación costo-beneficio transparente en el 2013, el proyecto no habría seguido adelante. La razón es simple: la rentabilidad del proyecto, aunque positiva, no era suficiente para compensar el costo de oportunidad del capital. Sin embargo, se optó por construir este ‘elefante blanco’ en Talara. Es importante resaltar que, a cambio de esta destrucción de valor para el principal, los agentes obtuvieron una refinería con tecnología de punta, incrementaron el tamaño de la empresa y el número de empleados que se requería para operarla, aumentando así su poder. Es más, el proyecto llevó al sobreendeudamiento de Petroperú, con lo cual la probabilidad de incorporar un inversionista privado al accionariado y gestión de la empresa disminuye significativamente. Claramente, este último resultado puede también estar alineado con los intereses de los agentes, quienes se desenvuelven bien en un entorno de principal difuso y que habrían recelado la incorporación de un principal efectivo que les exigiera realmente resultados y transparencia en la gestión.
No debe sorprender que la ausencia del análisis costo-beneficio en las decisiones de inversión no esté limitada al caso del PMRT; esta caracterizaba a muchas de los planteamientos que llegaban al Directorio cuando entré a la empresa. Sin embargo, es importante resaltar que esto no se debe al desconocimiento del análisis económico o financiero, sino que es producto de la estructura de incentivos bajo la cual operan los agentes.
El problema de la ausencia del análisis económico –o, lo que resulta peor, un análisis económico-financiero deficiente– se agrava con la interferencia política. En los poco más de 50 años de existencia de Petroperú, una constante en su vida fue ser objeto de interferencia política por parte de los diferentes gobiernos de turno. Esta se materializó en tres principales ámbitos de la gestión de la empresa: las decisiones de empleo, de inversión y de formación de precios. Evidentemente, los criterios políticos –usualmente cortoplacistas– con que los gobernantes de turno se acercaron a la empresa no contribuyeron a generar valor y, más bien, pueden haber terminado fortaleciendo el poder de los agentes en la empresa a costa de sus principales. Este problema, analizado en detalle en mi libro, es crucial, pero escapa al espacio del presente artículo.
¿Qué hacer con nuestras empresas sin dueño?
La respuesta que dan muchos analistas es pragmática: pongámosles un dueño, privaticémoslas y sujetemos su comportamiento a regulaciones y supervisión consistentes con la inversión privada y la protección de los consumidores. La privatización se ha vuelto un tema tabú entre los peruanos, es muy controversial y creo que en un contexto político como el actual, realizar este tipo de propuestas es asegurarse que nada va a suceder. En este campo es necesario reconocer que estamos en el mundo de la segunda mejor (second best) opción.
La incorporación de capital privado al accionariado –convirtiendo a las empresas públicas en empresas de capital mixto, pero con estándares de gerencia privada– parece ser la mejor alternativa que tenemos en el mundo de lo políticamente posible. La inyección de capital privado es un imperativo para salvaguardar la enorme inversión que hemos hecho los peruanos en las empresas públicas. Esto permitiría realizar un cambio sustancial en la cultura empresarial, implantar reglas de buen gobierno corporativo, incrementar la transparencia, generalizar el uso del análisis costo-beneficio para la toma de decisiones… en fin, introducir una gestión guiada por la búsqueda de generación de valor. Claro que para hacerlo se necesita claridad de objetivos y decisión política. No podemos olvidar que hay unos pocos que tienen mucho que perder, pero somos muchos más los que ganaríamos. Sin embargo, no somos conscientes de esto, ni estamos organizados, tal vez porque no hemos internalizado cuánto perdemos realmente, ni los beneficios que generarían para la mayoría de los peruanos (solo pensemos en salud y educación) los recursos que actualmente se destinan a las aventuras de estas empresas sin dueño.
[1] Este estimado del costo de la refinería equivalía aproximadamente al 90% del presupuesto público de salud del año 2019 o a tres veces el presupuesto nacional aprobado para saneamiento en dicho año.
