Los problemas económicos generados por la irrupción del COVID-19 así como algunas posibles respuestas de política han sido señalados por varios autores (acá, acá y acá hay algunos ejemplos). Para el caso de Colombia, el diagnóstico tiene cinco elementos centrales: (i) Además de la combinación de choques de oferta y demanda nacionales, común a la mayoría de economías, el país ha sufrido un choque externo generado por la recesión mundial que afectó la demanda de exportaciones y las remesas que llegan del exterior y por la caída en el precio del petróleo. (ii) La paralización de varios sectores de la economía sumada a precariedad laboral está teniendo un efecto devastador sobre los niveles de pobreza (acá y acá hay cálculos de los efectos potenciales sobre empleo y pobreza). (iii) La supervivencia de firmas pequeñas con acceso limitado al crédito es muy difícil, por lo cual muchas de estas firmas salen del mercado, destruyendo empleo formal (acá hay un análisis completo). (iv) La caída en ingresos del gobierno central como producto de la recesión y del deterioro en los precios de los combustibles fósiles representa cerca de 2.7 puntos del PIB. (v) Los programas implementados por el gobierno hasta el momento tienen costo cercano a 1.7 puntos del PIB (pero el costo puede crecer en la medida en que se extienda la duración de los programas).
A partir de este diagnóstico es posible señalar tres retos de política que es necesario abordar rápidamente para poder tener una recuperación vigorosa e incluyente: Balance fiscal, formalidad y pobreza. En las siguientes líneas presento posibles reformas para enfrentar cada uno de estos retos.
El problema tributario
El estatuto tributario colombiano es extenso, confuso, inequitativo e ineficiente. El número de artículos del estatuto tributario ha crecido en cerca del 60% desde 1990. En el mismo período la DIAN ha tenido que emitir múltiples conceptos o aclaraciones que, por supuesto, se emiten a solicitud de los contribuyentes. Tanto los incrementos en el número de artículos como los conceptos de la DIAN suelen estar relacionados con caídas en el crecimiento económico (acá se puede ver una discusión al respecto). Esto implica que un estatuto tributario corto, simple y estable ayudaría a acelerar el crecimiento económico. Asimismo, en la medida en que haya menos exenciones se simplifica la labor del recaudador y puede aumentar la eficiencia en el recaudo. Por otro lado, la proliferación de artículos suele arrastrar exenciones que violan los principios de equidad y progresividad. Por último, la Constitución Nacional establece una serie de derechos que el Estado no puede garantizar con el recaudo tributario actual.
Además de los problemas mencionados, la crisis actual implica una gran caída en los ingresos tributarios y un aumento gigantesco en las necesidades de gasto. Este aumento en gasto se requiere tanto para navegar la crisis actual como para impulsar la recuperación de la economía una vez superada la pandemia. Así, es imprescindible un incremento en el recaudo tributario.
En estas circunstancias, un grupo de ciudadanos ha demandado el estatuto tributario en su totalidad (la demanda se puede consultar acá). Como afirmé arriba, coincido con los demandantes en que el estatuto actual viola los principios de equidad y eficiencia. No obstante, ignoro si esta esta es la mejor manera de solucionar los problemas mencionados. De cualquier manera, me gustaría pensar en la posibilidad de un estatuto tributario totalmente nuevo, con pocos artículos, sin exenciones y sin artículos regresivos.
Informalidad.
Uno de los problemas asociados a la estructura tributaria del país es su efecto sobre la informalidad. Para el caso de Colombia, existe abundante evidencia empírica que indica que el estatuto tributario es responsable, en gran medida, de la informalidad en el país (Cárdenas y Mercer-Blackman, 2006). Los mecanismos a través de los cuales la estructura tributaria afecta la informalidad son varios. En primer lugar, si la estructura tributaria genera incrementos importantes en los costos laborales, las empresas de sectores cuya producción es intensiva en trabajo tienen pocos incentivos a ser formales y la demanda de trabajo del sector formal se ve reducida. Este mecanismo ha sido identificado en varios trabajos empíricos. En segundo lugar, los costos no laborales asociados con la carga tributaria hacen que la formalización no sea una opción para muchas empresas. En tercer lugar, los altos costos tributarios están asociados al problema de evasión, la cual a su vez, hace necesario tener altas tasas impositivas o reducir la provisión de bienes públicos por parte del estado, fenómenos que contribuyen a la informalidad.[1]
Por supuesto, además de los problemas asociados al estatuto tributario hay otras variables que contribuyen a la informalidad. Las rigideces del mercado laboral, en particular el salario mínimo, reducen significativamente los incentivos a la formalidad[2]. Por estas razones, han surgido dos tipos de propuestas para reducir los costos de la formalidad.
La primera propuesta va en la dirección de reducir los costos no salariales del empleo y las contribuciones que los trabajadores formales deben hacer a cajas de compensación, EPS o sistema de pensiones. La idea detrás de esta propuesta es que estas contribuciones son, de hecho, impuestos que pagan los trabajadores formales y que la eliminación de estos impuestos puede compensarse con otros impuestos. En este sentido, esta propuesta es viable en la medida en que se incremente sensiblemente el recaudo tributario,
La segunda propuesta es una mayor flexibilidad en el mercado laboral y, en particular, una reducción del salario mínimo. La idea de esta propuesta es proteger los empleos formales en firmas que han visto reducidos sus ingresos de manera drástica y que solo pueden sobrevivir (y mantener los empleos) si se reducen los salarios.
Pobreza.
Como mencioné arriba, uno de los problemas más grandes que nos deja la pandemia es la pobreza. No obstante, la pandemia también ha dejado mecanismos de ayuda a los más vulnerables y la evidencia contundente de que es posible llegar a toda la población pobre y a la mayoría de la población vulnerable. Estas circunstancias han impulsado un debate con respecto a la posibilidad de una renta básica universal (RBU) o un ingreso básico garantizado (IBG) y el Alberto Carrasquilla, Ministro de Hacienda, se ha pronunciado a favor de la RBU (acá y acá hay explicaciones y opiniones al respecto). El RBU es una transferencia a todos los miembros de una sociedad y el IBG asegura que todos tengan acceso a un ingreso mínimo para lo cual no se requiere una transferencia universal. Cualquiera de los dos mecanismos tiene el efecto potencial de acabar con la pobreza monetaria (o la pobreza extrema) pero además afecta los incentivos de los trabajadores y su poder de negociación frente a las firmas de manera que puede aumentar políticas de flexibilización laboral.
Viabilidad política.
Las instituciones son legítimas en la meda en que surjan de un dialogo amplio y emerjan de un consenso entre diferentes grupos sociales. En este sentido, para que podamos construir unas reglas del juego legítimas que faciliten la recuperación económica, la situación actual demanda un diálogo amplio y ojalá desapasionado acerca de que y como reformar.
[1] Fernandez (2018) presenta un análisis completo de la informalidad empesarial.
